Approche de l’évolution des arbitrages politiques en matière de réseau routier d’intérêt national

 Historique des plans routiers

Evolution du réseau depuis l’après-guerre

C’est depuis l’après-guerre, face notamment au retard pris par rapport à ses voisins européens, que la France s’est lancée dans une politique volontariste en matière d’infrastructures routières à grande vitesse. En cela la loi du 18 avril 1955 est la première pierre du réseau autoroutier français puisqu’elle pose les statuts juridiques de la concession qui deviendra le principal levier de création de voies rapides en France. A la suite de cela, répondant à la demande croissante et en corrélation avec la volonté politique, les gouvernements successifs ont réalisé plusieurs plans ou schémas « directeurs ». Ces plans indiquaient les grandes lignes à suivre en matière d’aménagement routier, les itinéraires à construire en priorité, les délais et quel type de ressources sera employé pour le financement. De par la croissance du réseau et une volonté politique générale de se tourner vers l’intermodalité, les plans routiers devinrent de moins en moins ambitieux et furent inclus au tournant des années 2000 dans des schémas prospectifs englobant l’ensemble des modes de transports. La réduction des ressources budgétaires entraine également un étalement des délais pour compléter un réseau dont l’essentiel de la structure est déjà réalisé.

L’évolution du réseau s’est d’abord faite sur les axes accueillant le plus de trafic. Les itinéraires émergent tous dans un premier temps en étoile depuis Paris. Par la suite, des tronçons transversaux ont vu le jour. De même, certains axes moins passants ont été créés au nom de l’égalité des territoires et du désenclavement. L’inscription d’un tronçon dans un des plans directeurs ne garantit pourtant pas sa réalisation tel quel. En effet plusieurs projets comme le doublement de l’A7 entre Vienne et Valence ont été retirés sur le schéma suivant. Le changement le plus courant est la conversion en autoroutes concédées de projets de 2×2 voies gratuites, initialement prévues pour être payées par l’Etat. En effet, face aux financements rapides des concessionnaires, la lenteur des investissements sur crédits budgétaires ne permettait pas le développement rapide dont le réseau français avait besoin. Aussi des trajets comme Chambéry – Modane ou Tours – Vierzon, faute de pouvoir être financés sur les deniers publics, se sont transformés entre les plans de 1978 et de 1988 en projets autoroutiers financés par concession.

A travers les plans routiers nationaux, le réseau national est décomposé en trois catégories :
♦ Autoroutes de liaisons : généralement réalisées sous le régime de la concession.
♦ LACRA (Liaisons Assurant la Continuité du Réseau Autoroutier): routes nouvelles ou existantes à gabarit autoroutier mais sans péages, financées sur crédit budgétaire elles tendent à réduire les discontinuités du réseau. Ce sont des 2×2 voies financées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (CPER) ou des autoroutes gratuites à l’exemple de l’A75.
♦ GLAT (Grandes Liaisons d’Aménagement du Territoire) : complètent le « réseau de base » et sont déjà existantes. Leur fonction est « d’assurer une armature structurante du territoire ». Elles sont composées de routes aménagées ponctuellement en 2×2 voies.

Eléments récents d’évolution du réseau routier national

Le SNIT (2011)

Suite aux lois Grenelle de 2009, la mise en place d’un schéma national des infrastructures de transports (SNIT) doit être réaliser afin de fixer des objectifs en matière de développement, de modernisation et d’entretien des infrastructures existantes ainsi que de prendre en compte l’intégration environnementale de ces infrastructures. Ce document prospectif fixe des perspectives à un horizon de 20 à 30 ans avec une révision en moyenne tous les 5 ans conformément à la loi. Ce schéma fait d’abord la part belle à l’optimisation de l’existant, réduisant les investissements dans de nouvelles infrastructures. Conformément aux lois Grenelle, il favorise les « modes de transports alternatifs à la route et à l’aérien ». En outre le SNIT considère qu’ « il n’y a plus nécessité en France d’augmenter significativement la capacité du réseau routier ». Ainsi, 28 projets routiers sont prévus par ce document dont 10 y sont inclus car déjà trop engagés dans la phase opérationnelle. Les 18 nouveaux projets sont choisis sur 3 bases :
♦ La sécurité des axes pour 4 projets
♦ La congestion et les nuisances pour 8 projets
♦ L’équité territoriale et le désenclavement pour 6 projets .

Le mode routier compte pour 27% des dépenses prévues pour l’optimisation et la régénération des réseaux existants et pour 9,5% pour le développement. Le schéma fait la part belle au ferroviaire avec respectivement 64% et 76,5% des dépenses et notamment la création de 4.000km de lignes nouvelles. L’ensemble des projets (tout transports confondus) est estimé à 245 milliards d’euros échelonnés sur 25 ans. Sur ce total, l’Etat s’engage pour 35,9%, les collectivités locales doivent porter 22,9% de la facture totale. Le reste des investissements sera porté par d’autres opérateurs et notamment les concessionnaires pour les questions routières. Cependant ces sommes indicatives seront surement amenées à grossir et les difficultés budgétaires font que l’ensem

La Commission Mobilité 21 (2013)

La commission Mobilité 21, présidée par Philippe Duron, a été chargée en 2012 par le ministre des transports d’évaluer le SNIT considérant que « le SNIT n’est pas compatible avec l’objectif de retour à l’équilibre des finances publiques ». La mission était de trier et hiérarchiser les projets retenus en mettant l’accent sur la rénovation des réseaux existants et sur les « transports du quotidien ». Les 75 projets d’infrastructures ont été évalués sur 4 critères :
♦ Leurs contributions aux grands objectifs de la politique des transports (compétitivité économique nationale, intégration européenne, réduire les inégalités territoriales…)
♦ Leurs performances écologiques et la contribution à la transition énergétique
♦ Leurs performances sociétales (désenclavement, réduction des nuisances, sécurité, ..)
♦ Leurs performances socio-économiques (rentabilité économique, sociale et environnementale, …)

Suite à cette analyse, les projets ont été classés en 3 temporalités selon 2 scénarios: l’un « optimiste » quant à la capacité de financement de l’Etat avec des investissements d’ici 2030 compris entre 28 et 30 milliards d’euros (« scénario 2 »), l’autre moins ambitieux avec des investissements compris entre 8 et 10 milliards, chiffres compatibles avec les ressources actuelles de l’AFITF, financeur des projets de transports en France (« scénario 1 »). Ainsi les projets seront réalisés soit d’ici 2030 (première priorités), soit entre 2030 et 2050 (secondes priorités), soit enfin au delà de 2050 (horizons lointains). Selon le scénario 1, le plus prudent, 9 projets de transports sont de première priorité pour un montant total compris entre 9.240 et 10.640 millions d’euros. Seulement deux projets routiers y sont inclus : l’A56 Fos – Salon permettant l’amélioration de l’accès au port estimé à 330 M€ et la Route Centre Europe Atlantique (RCEA) en Allier et Saône et Loire pour 1 milliards d’euros maximum. Pour le second scénario, ce sont 20 projets qui seront opérationnels à l’horizon 2030 dont 8 projets routiers. Le coût total est compris entre 28.810 et 30.170 M€. Aux deux précédents s’ajoutent le contournement est de Rouen estimé à 880 M€, l’aménagement du tronc commun RN154/RN12 pour 150 M€, le contournement d’Arles (A54) estimé à 510 M€, l’A31 bis Toul – Luxembourg (entre 1 100 et 1 260 M€) et la RN 126 entre Toulouse et Castres pour 340M€.

Certains projets seront traités par tronçon donc sur deux échéances d’où un nombre de total de projet pouvant différer selon le scénario. Les projets traités au-delà de 2050 sont les mêmes, quel que soit les scénarios. On constate que les projets routiers sont généralement relégués à une seconde priorité spécialement dans le premier scénario qui est le plus plausible. Cette mise en retrait n’est pas de raison financière puisque les projets routiers sont moins onéreux que la majorité des projets pour les autres modes de transports. Ainsi sur le premier scénario, en seconde priorité, les projets routiers représentent 46% des projets retenus et ne pèsent qu’environ 13% de la facture sur la période. Les priorités sont donc explicitement tournées vers d’autres modes de transports. Dans l’ensemble les projets routiers seront ainsi réalisés avec un délai plus long que celui prévu dans le SNIT en 2011.

Le Plan de relance autoroutier (2015)

Il s’agit d’un plan d’investissement sur le réseau autoroutier arrêté en 2013, validé par la Commission Européenne en octobre 2014 puis définitivement lancé le jeudi 9 avril 2015 après des discussions avec les concessionnaires. Il se veut comme un moyen d’investir dans le réseau autoroutier et de permettre la création de 15.000 emplois dans le secteur des travaux publics. Les projets inclus dans ce plan, répartis sur l’ensemble du territoire, seront réalisés par les concessionnaires pour un montant total de 3,2 milliards d’euros. Il s’agit d’améliorations de tronçons existants par des agrandissements, la sécurisation ou encore la création d’échangeurs dans le but de décongestionner, renforcer la sécurité ou favoriser le développement économique. Au nombre de 21, ces chantiers dont les coûts estimés vont de 20 M€ à 310 M€ seront réalisés à 80% dans les trois ans à venir. Les projets inscrits ne sont pas des projets discutés lors du SNIT car étant des aménagements ponctuels . Ce plan est le fruit d’un compromis entre les concessionnaires privés et l’Etat. En sus de ce plan d’investissements, les sociétés autoroutières vont également ajouter 500 millions d’investissements supplémentaires dans les infrastructures et les projets de transports dont 300 millions seront donnés à l’AFITF (agence de financement des infrastructures de transport de France) sur trois ans. En contrepartie, les concessionnaires ont obtenu un allongement des concessions en moyenne de deux ans (de 6 mois à 4 ans). Pour elles, le retour sur investissements sera donc réalisé, et dépassé, à long terme.

Ainsi comme on le voit sur les trois derniers programmes à l’échelle nationale, le routier à tendance à être mis en retrait par rapport au rail. De plus, la réduction des investissements de l’Etat en faveur du routier laisse la part belle aux investissements privés et reporte, parfois à long terme, les projets financés par le public.

Table des matières

Introduction
A. Approche du sujet
B. Méthodologie
I. Approche de l’évolution des arbitrages politiques en matière de réseau routier d’intérêt national
A. Historique des plans routiers
1) Evolution du réseau depuis l’après-guerre
2) Eléments récents d’évolution du réseau routier national
B. Critères pour le choix d’aménagement d’un axe routier
1) Le trafic : le critère initial
2) L’aménagement du territoire
3) Le coût
4) L’intégration au réseau routier Européen
5) La sécurité routière
6) Les contraintes et conséquences environnementales
7) Autres critères
II. Politique d’infrastructures locales à travers l’exemple vendéen
A. Rôle des départements en matière d’équipement routier
B. Le Plan routier Vendéen
1) Présentation de la Vendée
2) Plans stratégiques routiers
C. Les départements comme acteurs principaux de l’achèvement des grandes liaisons routières d’aménagement du territoire ?
1) Les collectivités locales ne peuvent pas supporter de tels dépenses
2) L’exemple vendéen est-il reproductible ?
III. Du volontarisme étatique aux PDMI
A. Financement des infrastructures nationales par l’Etat
1) L’Etat : de moins en moins financeur du réseau (auto)routier
2) La contractualisation Etat-Régions
3) L’AFITF, organe de financement de l’Etat
B. Le Plan routier Breton
1) Un plan réalisé face aux fortes demandes locales
2) Financements du projet
3) Bilan du projet et poursuite des investissements
C. La Route Centre Europe Atlantique
1) Présentation de la RCEA
2) La section A71 – A6 : une lente mise en 2×2 voies
3) Le Projet de 2013 : Concession et voie express
D. La RN88 : chainon principal de l’axe Lyon-Toulouse
1) Présentation générale de l’infrastructure
2) Section « ouest » : Albi – Séverac-le-Château
3) Section « est » : Le Monastier-Pin-Moriès – Saint-Etienne
E. L’Etat peux-t-il porter sur fonds budgétaires l’achèvement des grandes liaisons routières d’aménagement du territoire ?
IV. Le financement par le privé des infrastructures routières
A. Les possibilités de financements par le privé
1) La délégation de service public ou concession
2) Le Partenariat Public-Privé ou contrat de partenariat
B. L’autoroute A45 : réalisée entre deux pôles urbains
1) Genèse du projet
2) Une concession majoritairement payée par le public
C. Le recours au privé est-il indispensable ?
Conclusion
A. Limites de l’étude
B. Comparaison entre les financements
C. Principaux obstacles au routier
Bibliographie

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