Analyse du système malgache de l’articulation entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire

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Le système budgétaire et les marchés publics

Le système budgétaire

Les organismes publics dotés d’une autonomie de gestion et administrative devraient avoir un budget et une comptabilité à part. Le budget de l’Etat est distinct du budget des collectivités territoriales décentralisées ou du budget d’un établissement public. Ces organismes ont leurs budgets autonomes. Dans cette étude, le budget de l’Etat géré par le comptable public du trésor seulement qui sera développé.
Les recettes et les dépenses de l’Etat devraient être autorisées par la loi des finances de l’année où ces opérations vont être exécutées. La Loi Organique sur les Lois des Finances (LOLF) dispose dans son article 2 que « (…) la loi de Finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat » (loi organique n°2004- 007). Cette loi est annexée par le budget d’exécution qui répartit les crédits entre les différents services. Le budget d’exécution provient de chaque service de l’Etat au moment de l’élaboration suivant les dispositions du décret 2005-003 qui dispose dans son article 435 que « les crédits sont ouverts aux Ordonnateurs par arrêté du Ministre chargé du Budget, sous forme du Budget d’Exécution, conformément aux autorisations définies par la Loi de Finances »3(Décret n°2005-003). Cette opération est coordonnée par le coordonnateur de programmes. C’est le responsable de programme pour chaque ministère et chaque institution qui centralise leurs données au niveau du coordonnateur. C’est sur la projection effectuée par les Services Opérationnels d’Activité (SOA) que le service du budget pourrait discuter les enveloppes budgétaires. Après la fixation de ces derniers le coordonnateur de programme finalise le projet de répartition de l’enveloppe sur les services dont il a la charge.

Le budget d’exécution devient officiel après l’adoption de la loi des finances. Les services utilisateurs devraient se conformer sur ce document tant sur la nature de la dépense que sur le mode de financement. La direction du budget assure la consolidation de ces propositions et assure le suivi de l’exécution de ce budget. La modification de la répartition ou du montant fera l’objet d’un aménagement ou d’un transfert ou d’un virement. Le budget de l’Etat indique pour chaque ligne la ressource de financement. Cette dernière pourrait provenir de l’extérieur ou de la ressource propre interne. Chaque intervenant dans le processus est codé. Chaque tâche est définie tant sur les ordonnateurs que sur les contrôleurs. C’est à partir de ce document budgétaire que les services exécutent les opérations de l’Etat après avoir eu le décret d’ouverture de crédit.

L’exécution du budget de l’Etat est susceptible de cadencer suivant la disponibilité financière de l’Etat. Ce mécanisme est matérialisé par l’adoption des tableaux de régulation budgétaire. Ces tableaux fixent le pourcentage qu’un responsable de programme appartenant à un ministère pourrait engager pour une période donnée. Mais concernant certaines dépenses qui ont le caractère d’urgent pourrait toujours engager en obtenant une décision de dérogation provenant du ministre des finances.
Après l’adoption du budget, un arrêté de répartition et un décret d’ouverture de crédit sont nécessaires pour autoriser l’utilisation de crédit inscrit sur ledit budget. Cette inscription sera vérifiée par le service du contrôle financier à la fin de la procédure de passation de marché. L’exécution des commandes publiques devrait être en conformité avec la procédure de passation de marché.

Les marchés publics

Suivant l’article premier du code des marchés publics : « Les marchés publics sont des contrats administratifs écrits conclus à titre onéreux avec des personnes publiques, ou privées par les personnes morales de droit public (…), pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures, de services ou de prestations intellectuelles »4(2004-009). L’article 4
de la même loi présente « les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures » (2004-009) comme les principes généraux régissant les marchés publics. L’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) a été instituée pour contrôler l’application de ces principes sur les commandes publiques.

« Le contrat est formé lors de la signature par la PRMP (la Personne Responsable des Marchés Publics) de l’Acte d’Engagement comportant l’offre du Candidat et signé par celui-ci »5(LECAT J. J.,2006). Au niveau de chaque ministère, la PRMP et son équipe préparent les dossiers de marchés et soutient lesdits dossiers au niveau de l’ARMP. Cette personne est la seule habilitée à signer un marché au nom du ministère. Cela fera l’objet d’une vérification au niveau du contrôle financier avant l’exécution du marché. Un contrôle a posteriori est aussi prévu par le code pour les marchés qui dépassent certains seuls. La CNM saisit l’institution compétente en cas d’irrégularité ou d’infraction constatée dans le cadre de ce contrôle.

Le système Informatique (SIIGFP, LCAD,…)

Depuis 2002, l’administration se lance sur l’informatisation des opérations du Trésor. Le logiciel SIIGFP collecte, traite puis enregistre les opérations depuis l’engagement jusqu’à l’ordonnancement. Le traitement comptable au niveau du trésor est effectué à travers le logiciel LCAD qui utilise aussi le logiciel de gestion des bases de données ORACLE. Ce réseau gère une base qui constitue généralement des données concernant l’exécution du budget.
Mais au niveau de l’ACCT, les données provenant des comptables par l’intermédiaire du réseau basse line de l’administration, sont traitées par des logiciels bureautiques. Une autre base est gérée par ce service pour utilité comptable. Elle est alimentée par l’envoi décadaire des données par les postes comptables. C’est à partir de cette base que le ministère des finances et du budget établit périodiquement l’OGT (Opération Globale du Trésor) et le Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF).

Au niveau des RAF (Régie d’Administration des Finances) le logiciel SURF (Système Uniformisé de Recouvrement Fiscal) pour le service des impôts et le SIDONIA ++ pour le service de la douane sont utilisés. Les bases de données concernant les recettes sont ainsi stockées au niveau de ces directions. Le rapprochement entre les bases de données n’a jamais été effectué.

Le système comptable et le système de contrôle

Les opérations des recettes et des dépenses de l’Etat sont exécutées par les comptables du trésor. Ces comptables pourraient être secondaires, supérieurs, centralisateurs ou spécifiques. Selon le principe d’universalité, la caisse de l’Etat est unique. Les comptables secondaires exécutent les opérations au niveau des villes et ces opérations feront l’objet plus tard d’une centralisation au niveau d’un comptable supérieur. Les percepteurs principaux, les Régies d’Administration des Finances, les Agents Comptables des Postes Diplomatiques et Consulaires, ne sont pas justiciables devant la Cour des comptes en tant que comptables secondaires.
Les comptables supérieurs sont les comptables qui rendent directement leur compte à la Cour des comptes. Ces comptables sont aussi appelés comptables principaux comme la loi organique sur la Cour suprême dispose : « Ont la qualité de comptables principaux et sont, à ce titre, justiciables de la Cour des Comptes, les comptables publics astreints à la présentation d’un compte de gestion »6.Ces comptables sont astreints à la production de leurs comptes à cette juridiction afin de contrôle. Les Trésoreries Principales (TP), les Trésoreries Générales (TG), les Trésoreries ministérielles, PGA, RGA, SGAB, ACCPDC, sont de comptables supérieurs. L’ACCT DP centralise toutes les opérations venant des postes comptables supérieurs.

Un comptable pourrait être titulaire d’une opération. C’est pour cette raison qu’il est assignataire. Un comptable qui exécute une opération pour le compte d’un autre comptable est appelé mandataire. Ce dernier devrait transférer l’opération vers le comptable assignataire. Les opérations effectuées par les comptables de différents niveaux sont reliées par des comptes de liaison. Ils sont soldés à la consolidation de toutes les opérations du réseau.

Le système budgétaire définit le mécanisme d’élaboration du budget jusqu’à l’adoption dudit budget et à sa modification. L’exécution du budget occasionne aussi l’application des procédures des marchés publics. Les ordonnateurs procèdent à l’engagement, à la liquidation jusqu’à l’ordonnancement des dépenses. C’est après cette procédure que le comptable public intervient pour le paiement et la comptabilisation. Il en est de même pour les recettes.

L’exécution du budget et le système de contrôle

Le présent chapitre développe les procédures d’exécution du budget. Les prescriptions des textes régissant les marchés publics devraient être appliquées à la lettre. La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) au niveau de chaque ministère soumet les dossiers de marché au niveau de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP). Le marché approuvé par cette autorité faisant par la suite l’objet du contrôle de l’organisme chargé du Contrôle Financier. L’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC) pourrait demander au contrôle financier le Titre d’Engagement Financier (TEF). C’est après de ces procédures que l’ordonnateur est autorisé d’engager les dépenses. Après la constatation du service fait, il effectue la liquidation et l’ordonnancement. La comptabilisation des opérations au niveau des ordonnateurs permettra de sortir à la fin de la gestion le bordereau de crédits sans emploi (BCSE). Le comptable assignataire effectue directement le paiement des dépenses et le recouvrement des recettes ou par l’intermédiaire du réseau comptable du trésor.
Ce chapitre présente aussi le système comptable et el système de contrôle des finances publiques. Le plan comptable des opérations publiques PCOP 2006 et les mécanismes des comptes seront développés. C’est toujours le plan comptable qui se trouve au centre de la comptabilité d’une entité. Dans ce plan que les règles qui régissent la comptabilité sont édictées. Il comprend aussi le plan des comptes. Les dépenses de l’Etat sont payables sur toutes les trésoreries dans le territoire. L’utilisation des comptes de liaison est ainsi adoptée. Pourtant, le mécanisme de ce compte reste encore pour les contrôleurs comme le principal point sombre d’un compte public. La particularité de la comptabilité publique se situe aussi sur la centralisation comptable des opérations et la détermination des résultats. La consolidation des données provenant des comptables secondaires constitue un point important pour aider à comprendre le mécanisme de fonctionnement des comptes publics. L’établissement des états financiers et de l’OGT (Opérations globales du Trésor) (équivalent du TOFE en France: Tableau des Opérations Financières de l’Etat) devraient normalement la finalité du mécanisme comptable. Mais cela n’est pas encore le cas pour le trésor malgache étant donné que les efforts sont encore déployés sur la sincérité des comptes. La comptabilité de l’Etat est soumise au contrôle de l’IGE, généralement en cours de l’exercice et à celui de la Cour des comptes, généralement après la clôture des comptes.

Les marchés publics

L’initiation de la procédure des marchés

« Il relève de la responsabilité de l’ordonnateur secondaire d’assurer toutes les procédures de gestion des crédits allant de la passation des marchés publics jusqu’à l’ordonnancement des dépenses » . Au début de l’opération, le Gestionnaire d’Activité propose les besoins trimestriels pour la réalisation des activités. Il transmet ensuite ces propositions de besoins à l’Ordonnateur secondaire. Ce dernier vérifie la conformité des besoins par rapport aux activités et apprécie le seuil. Il effectue les préalables à la préparation de dossier de dépenses.

Si le montant de dépenses dépasse le seuil fixé par voie réglementaire, la Personne Responsable des Marchés Publics finalise le dossier d’Appel d’Offres (DAO), sortit le résultat du dossier d’Appel d’Offres et transmet le dossier à l’Ordonnateur Secondaire. Mais si le montant de dépenses ne dépasse ni le seuil du marché, ni le seuil de comparaison de prix, l’ORDSEC prépare le dossier d’engagement de dépenses et transmet le dossier au Contrôle Financier pour visa.

La Personne Responsable du Marché Public (PRMP)

Les services devraient procéder à la passation de marché public par le biais de la Personne Responsable du Marché Public (PRMP) au sein de chaque ministère. La PRMP est le seul interlocuteur du ministère avec l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP). Une Unité de Gestion de la Passation des Marchés (UGPM) est créée auprès de chaque Personne Responsable des Marchés Publics pour assister cette dernière. L’équipe de l’UGPM soutient à l’autorité le type de procédure concernant une commande. Après cela, elle peut lancer l’offre suivant la modalité approuvée par l’autorité. La Commission d’Appel d’Offres (CAO) au niveau de chaque ministère est chargée de procéder à l’examen des candidatures et à l’évaluation des offres ou des propositions de remise. La PRMP soutient à nouveau le résultat de l’offre au Commission Nationale des Marchés (CNM) au niveau de l’ARMP. L’enregistrement du marché pourrait ensuite procéder par le titulaire du marché après l’approbation du CNM et le visa du Contrôle des Dépenses Engagées (CDE). C’est après ces procédures que la PRMP pourrait délivrer un ordre de service aux prestataires. Mais en même temps, l’ORDSEC concerné procède à la demande d’engagement financier auprès du CDE. L’Etat est ensuite engagé après l’obtention du titre délivré par cet organisme.

Le marché présente déjà à ce niveau-là l’imputation administrative supportant ledit marché. Les pièces comptables correspondantes devraient être conformes à cette imputation. Le contrôle de la régularité et de la légalité du marché est effectué à ce stade. Pourtant le comptable sera toujours responsable sur les vérifications des opérations.

L’engagement, la liquidation et l’ordonnancement

L’engagement des dépenses et la constatation des recettes

« Avant d’être payées, les dépenses sont engagées, liquidées et, le cas échéant, ordonnancées » . A la réception du dossier, le Contrôle Financier vérifie l’exhaustivité des pièces transmises et établit le Titre d’Engagement Financier et transmet le dossier à l’Ordonnateur Secondaire. Les membres du contrôle financier sont dirigés par des inspecteurs d’Etat. Ils répartissent les travaux par groupe de ministère. Certains ministères sont dotés d’un service de contrôle financier auprès de ces ministères. Mais les inspecteurs d’Etat sont généralement affectés aux vérifications des opérations des ministères. Ils ont étudié l’inscription budgétaire des opérations, l’utilisation des crédits, ainsi que la régularité desdites opérations.

Au niveau des services excentriques, les contrôles sont exercés par un service de chaque province. Ces contrôleurs sont délégués aux fonctions de contrôle des dépenses engagés des services déconcentrés de l’Etat. Mais les services décentralisés ne sont pas généralement régis par ce contrôle. Il en est ainsi pour le contrôle des opérations des communes rurales et pour certaines communes urbaines.

Les titres émis par le contrôle financier comportent des pièces qui devraient être capable de justifier l’opération. La procédure relative au traitement de salaire ne fait pas l’objet d’une émission de titre individuel. Les remboursements des dettes et les paiements des intérêts sont aussi exécutés actuellement sans titre préalable. Les dépenses qui ne comportent pas les titres du contrôle financier ne pourraient pas être payées même en cas de réquisition de paiement. Mais les comptables utilisent généralement les comptes d’imputation provisoire pour couvrir certaines opérations de ce genre.

A la réception du dossier d’engagement visé par le contrôle financier, l’Etat est engagé vis-à-vis du créancier. « L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge » . L’ORDSEC établit les pièces justificatives et envoie le contrat et l’Ordre de Service au tiers créanciers et au Gestionnaire d’Activité. Il supervise par la suite la tenue par les GAC des Fiches de Comptabilité des Engagements (FCE). A l’ouverture de l’exercice, les gestionnaires de crédit ouvrent les fiches de comptabilité des engagements pour chaque ligne budgétaire de crédit géré. Les fiches doivent comporter le cachet du Service et doivent être classées dans un bac à fiche suivant un ordre de classement de la nomenclature budgétaire. Concernant la tenue de la fiche en cours d’exercice budgétaire, les engagements sont enregistrés dans les fiches suivant l’ordre chronologique et suivant la nature des opérations. Aucune rature dans les fiches n’est acceptée. Les écritures doivent être bien lisibles et les chiffres doivent être bien formés. Les écritures sont passées avant l’émission de la demande au niveau du contrôle financier. Pour cette raison, certaines écritures pourraient être annulées lorsque le contrôle financier refuse d’approuver les dépenses demandées. Il en est de même pour les erreurs de passation d’écriture. A chaque fin du mois, le gestionnaire arrête sa fiche en tirant une ligne en rouge après le dernier engagement du mois. Les engagements sont clos normalement le 30 novembre. Le gestionnaire arrête définitivement la fiche. La figure ci-après présente la FCE informatisée sur le SIIGFP.

Table des matières

INTRODUCTION
Partie I- Le système comptable et financier de l’Etat
Chapitre 1- La présentation des systèmes financiers de l’Etat
Section 1- La présentation générale de l’étude et les méthodologies
Section 2- Le système budgétaire et les marchés publics
Section 3- Le système Informatique (SIIGFP, LCAD,…)
Section 4- Le système comptable et le système de contrôle
Chapitre 2- L’exécution du budget et le système de contrôle
Section 1- Les marchés publics
Section 2- L’engagement, la liquidation et l’ordonnancement
Section 3- Le paiement, le recouvrement et le système de contrôle
Section 4- Les mécanismes comptables et les comptes de liaison
Section 5- La centralisation comptable et l’établissement des états financiers
Partie II- Les analyses du système comptable et financier de l’Etat
Chapitre 3- Les méthodes de comptabilisation et d’évaluation
Section 1- La pratique de la comptabilité de l’Etat malgache par rapport au PCOP 2006
Section 2- La pratique de la comptabilité de l’Etat malgache par rapport à la Norme IPSAS
Section 3- La pratique de la comptabilité de l’Etat malgache par rapport au PCG, l’IFRS
Section 4- Analyse du système malgache de l’articulation entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire
Section 5- L’étude comparative des systèmes comptables publics dans les pays francophonie
Chapitre 4- L’étude des cas sur le mécanisme et sur l’organisation comptable
Section 1- La Comptabilisation de la TVA et les traitements des immobilisations
Section 2- Les imputations provisoires et les comptes de liaison
Section 3- Les comptes fourre-tout 2017 et 2317
Section 4- L’application du principe d’intangibilité et la centralisation comptable .
Section 5- Le traitement des autres cadres budgétaires
Partie III- Les améliorations possibles sur le système comptable et financier de l’Etat
Chapitre 5- Les améliorations possibles sur les méthodes de comptabilisation et d’évaluation
Section 1- La pratique de la comptabilité par rapport aux normes
Section 2- Analyse du système malgache de l’articulation entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire
Section 3- La Comptabilisation des opérations particulières
Section 4- L’application du principe d’intangibilité et la centralisation comptable
Section 5- Le classement et la production des comptes
Chapitre 6- L’évaluation générale du système
Section 1- La crédibilité du budget et le fondement de la Budgétisation
Section 2- L’exhaustivité et la transparence
Section 3- La prévisibilité et le contrôle de l’exécution du budget
Section 4- La comptabilité, l’enregistrement des informations et les rapports financiers
Section 5- La surveillance et la vérification externe
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIES

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