Analyse du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

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Organisation générale et structure du Sénat

Comme toutes les Institutions politiques de l’Etat, le Sénat ne peut échapper de la conjoncture politique. Politiquement parlant, le Sénat est destitué quand le gouvernement de la troisième République est renversé en 2009. Par la suite, Madagascar entre dans une transition et le Sénat est devenu CST/Sénat (Conseil Supérieur de la Transition)6. Le CST/Sénat est une institution importante et indispensable pour la vie politique de la Nation. Le rôle de la nouvelle Institution n’est pas trop différent de celui du Sénat. Il agit sous l’autorité de son président qui approuve les décisions devant être prises. Pour la mission, les membres de la nouvelle Institution assurent la fonction parlementaire. Les agents administratifs et le personnel tiennent toujours leur place, présentent le fonctionnement et le service public de l’Institution.

Membres de l’institution

Les membres de l’institution sont les Sénateurs élus par les grands électeurs, outre ceux désignés par le président de la République de Madagascar. L’organisation et les attributions des Sénateurs sont prévues par loi portant sur l’organisation des membres de cette institution. Cependant, durant la transition, le Senat de Madagascar se fait appeler CST/Sénat et des membres dénommés Conseillé Supérieur de la Transition (CST).

Classification et Attribution

Le président de la Haute Autorité de la Transaction qui a le pouvoir de nommer les membres du CST dans le but d’assurer les fonctions de sénateur pendant la période de la transition, alors au nombre de 163. L’article 40 de la constitution de la quatrième République prescrit pour l’organisation de l’Etat qu’il doit y avoir trois institutions : le président de la république et le gouvernement, l’Assemblé Nationale et le Sénat, ainsi que la Haute Cour Constitutionnelle. Comme déjà énoncées précédemment, la fonction législative et la fonction de contrôler l’action du gouvernement ainsi que la fonction consultative et représentative sont attitrées aux Sénateurs.

Rôle de la Direction Financière

La DF tient un rôle fondamental au sein de l’Institution Sénat, en se chargeant de toutes ses opérations financières, suivant la procédure générale de l’exécution des dépenses publiques, elle en assurer le bon fonctionnement et exécutent ses besoins par ses attributions administratives et techniques. Pour le personnel, cette direction coordonne la gestion des soldes et indemnités du personnel et gère la majeure partie du budget octroyé par l’Etat, même au niveau central et régional (rémunération, indemnisation et remboursement).
Cette brève présentation par son domaine budgétaire est l’axe d’étude de notre ouvrage. Pour mener à bien ce travail, il nous a faudra le poursuivre par le cadre théorique et le concept méthodologique en tant qu’outils déployés.

Cadre théorique de l’étude

Pour bien coordonner l’ensemble de techniques de recherches et pour cerner chaque étape des bases théoriques ont été mises en œuvre durant les activités. Le thème de recherche défini est constitué de la problématique comme base et de diverses questions de recherche, pour faire ensuite sortir les différents objectifs de recherche ainsi que les hypothèses.

Notion générale sur la finance publique

Etant donné que notre étude se penche sur le cas d’une Institution publique et qu’elle est axée sur son cadre budgétaire, il est requis d’avoir une vision globale sur le finance publique en tant qu’un des outils majeurs dont l’Etat dispose pour sa gestion budgétaire. De plus, les finances publiques concernent ainsi les deniers des personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics) ou des personnes privées subventionnées par des personnes publiques8. Une vue générale sur le principe budgétaire ainsi que les approches de la finance publique seront évoquées.

Définition et objectif

Les finances publiques est une branche du droit public qui se rattache à l’économie, mais faisant appel au droit constitutionnel (principe d’égalité, tous égaux devant les charges publiques ; principe de légalité : aucun impôt ne peut être levé sans loi) qui se rattache aussi au droit administratif dans le cadre de l’action publique (des marchés publics), et à l’économie financière9.
Les finances publiques se composent du droit budgétaire, du droit fiscal, du droit comptable, et du droit applicable à l’émission de l’emprunt et aussi une branche de l’économie. Elles ont pour objet d’étudier les problèmes financiers de l’Etat (personnes publiques, collectivités publiques, l’Etat, et Etablissements Publics).

La finance publique et ses approches

Les finances publiques est une discipline qui a pour outils, mécanismes et méthodes, une combinaison d’approches juridiques économiques, politiques et managériales…, entre autre.
L’approche juridique des finances publiques est une science mouvante avec le mouvement de l’Etat dont l’objet est l’étude des moyens de l’Etat qui sont procurés en matière de ressources pour couvrir les dépenses, dans l’intérêt général ; elle est régie par un ensemble de règles juridiques traduites par procédures. Ses procédures concernent l’établissement, l’exécution du budget et le recouvrement et établissent la gestion de la dette favorisant et mettant en évidence tous les aspects juridiques.
L’approche économique des finances publiques, au niveau économique, s’intéresse à l’impact productif ou non des finances publiques (elle cherche l’effet multiplicateur de la dépense). Elle étudie l’utilisation du déficit budgétaire. Elle s’intéresse à l’effet de prélèvement fiscal sur les inégalités économiques.
L’approche politique : (sociologique et politique) permet de concevoir les finances publiques sur le plan social. S’intéresser à la procédure des finances publiques et des dimensions politiques et sociologiques est un moyen servant pour décider sur la répartition des charges publiques entre les groupes sociaux. A ce moment, les finances publiques sont considérées comme un moyen de développement social qui sera orienté sur les résultats favorables au développement social en regardant le budget (FP) comme étant des procédures de contrôle et exécution des budgets du point de vue social et leur implication politique.
La conception sociale des finances publiques est en plein essor, parce que les finances publiques ont réintégré les faits et les politiques. Il existe maintenant une intégration des faits politiques et sociaux dans les faits économiques, qui interviennent dans les prises de choix et de décision économique qui sont dictées par les pressions sociales et les priorités politiques (approcher les dimensions de F.P. et non les fonctions des F.P.), en s’intéressant au rôle des idéologies, aux groupes de pression, aux partis, aux technocrates …
Elle permet d’opérer des choix rationnels et de déterminer les priorités et de définir les choix basés sur des visions politiques en harmonie avec des réalités sociales et de visionner tous les outils servant à remplir cet objectif.
L’approche managerielle (le management est le mode de raisonnement d’un manager, gestionnaire) sa première préoccupation est les objectifs ; la implique de savoir formuler les objectifs (suite à une étude des problèmes), car derrière chaque objectif, il y a un besoin (problématique).
Le manager pose comme première occupation d’identifier les problèmes (en posant des pourquoi) pour déterminer les causes qui entraînent les effets constatés, et aussi de poser des questions pour dégager la problématique et préciser les différentes phases de causes/effet. Il dégage par la suite la cause causante de leur origine pour pouvoir formuler précisément les difficultés et proposer comment éradiquer ces disfonctionnements. Pour bien cerner les objectifs qui seront mesurables dans le temps et en termes de moyens, ils pourront être traduits en programmes détaillés dans un ensemble d’activités réparties en tâches bien définies. Une répartition d’opérations sous forme de plan d’actions qui sera en mesure de nous fournir un processus d’évaluation et d’ajustement et les moyens qui seront nécessaires pour réaliser cette activité remplissant les objectifs fixés. Lors de sa préparation, le manager cherche à établir un budget programme qui vise à dresser les moyens nécessaire à s’atteindre ses objectifs.

Principe budgétaire

L’adoption des lois de finances a progressivement été soumise au respect d’un ensemble de principes budgétaires destinés à encadrer l’action de l’Etat, en matière de finances publiques. A l’origine, ces principes, au nombre de quatre – l’annualité, l’unité, l’universalité et la spécialité – avaient exclusivement pour but de permettre au Parlement de contrôler les dépenses et les recettes publiques. Mais, les difficultés financières persistantes depuis une quarantaine d’année ont favorisé l’émergence de principes d’inspiration économique, tels que la bonne gestion financière et l’équilibre budgétaire, lesquels, s’ils ne sont pas juridiquement contraignants, revêtent un poids politique non négligeable. L’ajout de ces principes répond, alors, à la double exigence qui s’impose à l’action publique de nos jours : transparence et performance10.

Personnel administratif

Le personnel administratif acteur budgétaire est classique du fait qu’il subsiste toujours quel que soit la situation politique que l’Institution traverse. Cependant, le Président et Premier Questeur ne pourraient pas s’échapper à la dite situation politique. Durant notre stage au CST/Sénat, l’Institution se trouve dans une phase de transition et les membres de l’Institution sont absents. De ce fait, la plupart des fonctions des membres de l’Institution est tenue par le personnel administratif.

Ordonnateur Secondaire

Durant notre stage au CST/Sénat, la gestion des affaires courantes en matière budgétaire est attribuée au Directeur Financier. Ce dernier est nommé Ordonnateur Secondaire par arrêté visé par le Président du CST/Sénat afin qu’il puisse assurer légalement cette fonction. Cet arrêté accorde au Directeur Financier la conduite des opérations et les acquisitions au-dessous du seuil limité à Ariary 700 000. Tous engagements inférieurs à cet seuil quelques soient leur nature, leur visa et approbation sont effectués par le Directeur Financier21.
Dans le cadre de l’exécution budgétaire, le Directeur Financier travaille en collaboration avec le chef de service budget car il est le premier responsable de gestion de crédit à louer aux dépenses nécessaires du CST/Sénat. Tout le dossier relatif à cette exécution des crédits est géré par le chef de service du budget. Cette fonction effectuée par le chef de service du budget est sous l’autorité et surveillance du Directeur Financier.

Gestionnaire d’Activité (GAC)

Le budget de programme a été adopté à Madagascar depuis l’année 2005. Il est mis en place dans le but d’améliorer la gestion de la finance publique de l’Etat. En effet, la mise en place des gestionnaires des activités dans chaque administration publique est une des mesures d’accompagnement dans l’adoption de budget de programme.
Le Décret n°2005-003 a été pris par le MFB, portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics. Il est prescrit dans le décret que le gestionnaire d’activité est nommé par le Chef de l’Institution ou du Ministre ordonnateur délégué. Ce Décret fournit aussi les activités que le gestionnaire d’activité doit entreprendre, la répartition des besoins mensuels, trimestriels et semestriels à transmettre à l’ordonnateur secondaire ainsi que la certification des services faits ou de fournitures reçus du marché public22.
En pratique, tous les chefs de service dans les Ministères et/ou Institutions sont des gestionnaires d’activités. De ce fait, le chef de service budget est un gestionnaire d’activité (GAC). Il est chargé de l’établissement de plan de travail concernant le crédit du CST/Sénat et les engagements des dépenses. Le chef service budget pourrait proposer des dépenses à présenter au Directeur Financier.
A un moment donné, le MFB demande à chaque administration publique de présenter un rapport sur les activités financières effectuées. Cela a pour but d’évaluer la performance de chaque institution publique. Le chef de service budget du CST/Sénat travaille en collaboration avec le Directeur Financier pour l’établissement du rapport financier de l’Institution parce qu’ils sont le responsable direct de la gestion de crédit à louer au CST/Sénat. Dans ce rapport figure les activités réalisées par programme et celles qui sont non effectuées. Chaque activité est associée à des indicateurs : temporels, effectif et écart ainsi que pourcentage. Les écarts entre les activités réalisées doivent être accompagnés des explications de la raison de cette différence.
L’exemple dans l’encadré ci-dessous a été pris pour illustrer le fait que le GAC possède le pouvoir de propositions des dépenses.

Table des matières

CHAPITRE PREMIER : MATERIELS ET METHODE DE L’ETUDE
Section 1 : Outils déployés
1.1. Généralité sur le Sénat
1.1.1. Historique Sénat
1.1.1.1. Première République
1.1.1.2. Deuxième République
1.1.1.3. Troisième République
1.1.1.4. Sénat pendant la transition
1.1.2. Identification et Attribution du Sénat
1.1.2.1. Identification
1.1.2.2. Attribution
1.2. Organisation générale et structure du Sénat
1.2.1. Membres de l’institution
1.2.1.1. Classification et Attribution
1.2.1.2. Organes du Sénat
1.2.2. Généralité sur la Direction Financier
1.2.2.1. Organe de la Direction Financière
1.2.2.2. Rôle de la Direction Financière
1.3. Cadre théorique de l’étude
1.3.1. Notion générale sur la finance publique
1.3.1.1. Définition et objectif
1.3.1.2. La finance publique et ses approches
1.3.1.3. Principe budgétaire
1.3.1.3.1. Principe d’unité
1.3.1.3.2. Principe d’universalité
1.3.1.3.3. Principe d’annualité
1.3.1.3.4. Principe de spécialité de crédit
1.3.1.4. Cadre juridique
1.3.1.4.1. Loi de finance
1.3.1.4.2. Loi de règlement
Section 2 : Concept méthodologique
2.1. Axe de recherche et méthode de recherche
2.1.1. Axe de recherche
2.1.1.1. Les sources d’informations
2.1.1.2. Stage au CST/Sénat
2.1.1.3. Rapport de la performance du CST/Sénat
2.1.1.4. Autres sources d’informations secondaires
2.1.2. Méthode de recherche
2.2. Méthodes de collecte et de traitement d’informations
2.2.1. Méthode de collecte d’informations
2.2.1.1. Entretien avec le personnel cible
2.2.1.2. Observation non participante
2.2.1.3. Participation aux tâches administratives
2.2.1.4. Prise de notes
2.2.1.5. Autres techniques de collecte d’informations
2.2.2. Méthode de traitement de l’information
2.2.2.1. Analyse SWOT
2.2.2.2. Méthode hypothético-déductive
2.3. Démarche de vérification des hypothèses
2.3.1. Démarche de vérification de la première hypothèse
2.3.2. Démarche de vérification de la deuxième hypothèse
2.4. Limite de l’étude
2.4.1. Limite au niveau de stage
2.4.2. Limite au niveau de l’information
SECOND CHAPITRE : RESULTATS
Section 1 : Intervenants dans le cadre budgétaire
1.1. Rôle d’un budget
1.2. Acteurs budgétaires
1.2.1. Membres du bureau permanent
1.2.1.1. Président du CST/Sénat
1.2.1.2. Premier Questeur
1.2.2. Personnel administratif
1.2.2.1. Ordonnateur Secondaire
1.2.2.2. Gestionnaire d’Activité (GAC)
1.2.2.3. Coordonnateur de Programme
1.2.2.4. Responsable du Programme
1.2.2.5. Personne Responsable du Marché Public (PRMP)
1.3. Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
1.3.1. Rôle du Système de Gestion des Finances Publiques
1.3.2. Fonctionnement du Système de Gestion des Finances Publiques
Section 2 : Procédure d’élaboration et d’exécution d’un budget de programme
2.1. Elaboration d’un budget de programme
2.1.1. Principe de prévision budgétaire
2.1.1.1. Calendrier d’élaboration
2.1.1.2. Structure budgétaire
2.1.2. Etapes d’élaboration
2.1.2.1. Pratique au niveau du CST/Sénat lors de l’élaboration du projet budget
2.1.2.1.1. Analyse des besoins
2.1.2.1.2. Elaboration du programme
2.1.2.2. Action du MFB lors de la préparation du budget général
2.1.2.3. Vote de loi de finance au niveau du parlement
2.2. Exécution d’un budget de programme
2.2.1. La phase administrative d’exécution budgétaire
2.2.1.1. Engagement des Dépenses
2.2.1.2. Liquidation des Dépenses
2.2.1.3. Ordonnancement des Dépenses
2.2.2. La phase comptable d’exécution budgétaire
2.2.3. Contrôle et suivi
TROISIEME CHAPITRE : DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS
Section 1 : Discussions
1.1. Analyse des acteurs budgétaires
1.1.1. Points forts des acteurs budgétaires
1.1.1.1. Effectif important
1.1.1.2. Formation du personnel
1.1.2. Faiblesses des acteurs budgétaires
1.1.2.1. Recrutement par népotisme
1.1.2.2. Nomination par népotisme
1.2. Analyse de l’élaboration du projet budget
1.2.1. Points forts constatés au niveau de l’élaboration
1.2.1.1. Respect de la procédure existant
1.2.1.2. Répartition des tâches
1.2.2. Lacune observée dans l’élaboration
1.2.2.1. Cumule de fonction
1.2.2.2. Lourdeur des tâches
1.3. Analyse du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
1.3.1. Points forts du Système de Gestion des Finances Publiques
1.3.1.1. Informatisation de la gestion budgétaire
1.3.2. Faiblesses du Système de Gestion des Finances Publiques
1.3.2.1. Réseau à bas débit
1.3.2.2. Insuffisance des matériels informatiques
1.4. Analyse de l’exécution budgétaire de programme
1.4.1. Fidélisation à l’orthodoxie financière
1.4.2. Faiblesse de l’exécution budgétaire
1.4.2.1. Taux de l’exécution très faible
1.4.2.2. Incohérence de plan d’engagement
1.5. Analyse de contrôle et de suivi
1.5.1. Points forts de contrôle et de suivi
1.5.1.1. Vérification par les acteurs budgétaires
1.5.1.2. Vérification du Contrôle Financier
1.5.2. La lenteur de contrôle
1.6. La procédure ou texte portant sur l’élaboration et l’exécution budgétaire
1.6.1. Les textes régissant la préparation de projet budget
1.6.2. Les textes portant sur l’exécution budgétaire
Section 2 : Démarche de vérification des hypothèses
2.1. Première hypothèse
2.2. Deuxième hypothèse
Section 3 : Recommandations
3.1. Amélioration de la gestion de personnel
3.1.1. Renforcement du recrutement
3.1.2. Amélioration de la nomination
3.2. Amélioration de l’outil de l’exécution budgétaire
3.3. Perfectionnement des travaux internes au niveau de l’élaboration budgétaire
3.3.1. Séparation des fonctions
3.3.2. Distinction des tâches
3.4. Amélioration de la direction financière
3.4.1. Répartition en plusieurs SOA
3.4.2. Mise en place de la Direction de Planification et de Suivi Evaluation (DPSE)
3.5. Perfectionnement de l’exécution budgétaire
3.6. Renforcement de contrôle et de suivi
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE

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