ANALYSE D’IMPACT DE LA REFORME BUDGETAIRE SUR LE MARCHE PUBLIC

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L’efficacité de l’administration

Les réformes des finances publiques

Depuis des années, on a constaté que le service public traditionnel a provoqué des conséquences dépressives dans le fonctionnement de l’administration comme l’augmentation des coûts des services, la baisse du niveau de la qualité des services, la mauvaise gestion entraînant une insatisfaction des citoyens-usagers, la perte de confiance des citoyens sur les appareils d’Etat et la dégradation des finances publiques.
Ainsi, l’Etat malgache a prospecté un nouveau modèle de gestion publique en 2004 par le biais de la loi organique sur les lois de finances (LOLF). L’objectif est la gestion rationnelle des finances publiques ou la réduction des coûts avec une efficacité accrue du service rendu. Cette modernisation de la gestion publique est inspirée par le déclenchement des mouvements de réforme initiés dans les pays de tradition britannique comme dans de nombreux pays de l’OCDE (1980-1990), mais l’initiative de modernisation s’explique par également par l’approche transportédes pratiques dites gagnantes du secteur privé ainsi que par l’ensemble de transformations et de pratiques diverses qui dépassent le simple cadre budgétaire et comptable regroupés sousle terme générique «( new public management » ou la nouvelle gestion publique).

La valorisation du patrimoine de l’Etat

En économie, le patrimoine est un ensemble de biensayant une valeur économique. C’est un stock, c’est-à-dire un ensemble de biens e xistant à un moment donné. Ainsi, le patrimoine national est l’ensemble des biens économiques que possèdent les autorités publiques, les entreprises, les associations à but non lucratif et les habitants d’un pays.
L’utilisation du terme patrimoine national varie dans le temps et dans l’espace. Les physiocrates considéreraient l’agriculture, l’exploitation minière, la pêche et certaines autres activités d’extraction comme la source de larichesse des nations. Au XIXème siècle, John Stuart Mill en donna une nouvelle formulation méthodologique de ce terme : « le patrimoine d’une nation n’englobe que les biens corporels qu’elle recèle, c’est-à-dire la terre, les édifices, les routes et autres infrastructures, les biens durables utilisés dans la production et la distribution, les stocks des entreprises et les biens détenus par les consommateurs ».
Ainsi, la valorisation de ce patrimoine national constitue la base du développement endogène, c’est-à-dire un développement émanant desressources naturelles sans avoir attendre les aides extérieures.

L’amélioration des services publics

Le service public est une activité prise en charge par les autorités publiques, directement ou indirectement, selon un certain régime ayant un but d’intérêt général. En d’autre terme, le service public peut se définir par la réunion d’éléments organiques, c’est-à-dire son rattachement direct ou indirect à une co llectivité publique, et d’éléments matériels, c’est-à-dire la poursuite d’une finalité d’utilit é publique. D’une part, notamment dans sa version organique, les services publics désignent fréquemment l’ensemble des administrations de l’Etat et des col lectivités territoriales, ainsi que les établissements publics et toutes les entreprises publiques, voire également les organismes de sécurité sociale. Et d’autre part, la définitiondu service public suppose la réunion des éléments matériels qui concernent le contenu mêmetl e but de l’activité considérée, c’est-à-dire son caractère d’intérêt public.
Dans le cadre de l’amélioration des services publics, les autorités publiques doivent être animées de l’esprit de service. Jean – François (PDG d’une société) a prôné quelques fameux credo pour soutenir cet esprit de service : « le secret des meilleurs leader, c’est de servir », car « celui qui veut devenir un vrai leader doit se mettre au service des autres » et « ceux qui veulent grandir doivent avoir envie de servir »2.

Le développement de la gouvernance

Le développement de la gouvernance vise à améliorer le comportement des dirigeants pour le bon fonctionnement de l’administration, notamment tous les responsables et les acteurs du développement économique est social. En d’autre terme, les agents de l’Etat doivent respecter le maintien de l’intérêt général de la population.

La participation citoyenne

L’éducation des citoyens

Autre que l’éducation nationale qui est un ensemble des services chargé de l’organisation et de la gestion de tous les établissements publics et privés, les citoyens doivent avoir aussi autres éducations pour garantirle développement économique et social. Ils s’agissent d’une éducation civique visant à conscientiser les citoyens sur leurs droits et obligation en matière politique ainsi que des éducations sociale et culturelle comme le respect des beaux et arts ainsi que de l’ordre public.

La redevabilité et la transparence de l’Etat

La redevabilité et la transparence de l’Etat consistent à rendre claires toutes les gestions des affaires publiques vis-à-vis des publi cs. En d’autre terme, les citoyens doivent savoir le bon fonctionnement des deniers publics ainsi que les ressources disponibles y afférentes. En plus, le maintien du respect de la liberté publique doit être renforcé tel est le cas de la liberté de presse, liberté d’expression,liberté d’association, etc…

Le mécanisme de participation citoyenne

Après avoir éduqué les citoyens et mis la transparence de l’Etat, le mécanisme de la participation citoyenne sera plus commode. Dans ce cas, les citoyens devront être responsables de la gestion des richesses locales, avoir un parti politique, syndical ou une société civile et payer ses impôts en tant contribuables ainsi que participer au développement économique par le biais des différentes réunions auprès des fokontany.

Le contrôle de la constitutionnalité

La procédure du contrôle de constitutionnalité

Cette procédure spéciale presque toujours juridictionnelle a pour but d’empêcher les normes inférieures (principalement les actes du législatif) d’enfreindre la constitution. Elle a pour conséquence de garantir le fonctionnement normal des institutions politiques et le respect de nos libertés fondamentales (qui ne sont plus menacées par des lois pouvant être contraires à nos institutions ou liberticides).

La justification du contrôle de constitutionnal ité des lois

La mise en place de ce type de contrôle se justifie ainsi. On ne fait plus confiance aux autorités politiques, notamment le parlement pour respecter la constitution. Ses lois peuvent être contraires à la constitution. Il faut donc pouvoir les annuler ou les déclarer inconstitutionnelles. Par conséquence, on permettra à certains organes, de préférence juridictionnels de contrôler ses lois. Pour ce fair e, le juge est considéré comme neutre pour au moins deux raisons :
i)- primo, le juge est au sein de l’État l’organe qui théoriquement bénéficie de la plus grande indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Ainsi, il est complètement séparé des organes législatif et exécutif qui ne peuvent fairepression sur lui ou le révoquer.
u)- secundo, il est censé être un organe, neutre,mpartial qui s’oppose à la loi pour des raisons de droit et non idéologiques.
Les juges feront un contrôle de constitutionnalité par rapport à la constitution au sens strict ou mieux, par rapport à la constitution au sens large (constitution et déclaration des droits ou préambule). En effet, seul le contrôle par rapport à la constitution au sens large permet un respect complet par le législateurdes libertés fondamentales.

L’exercice du contrôle

Le contrôle de constitutionnalité effectué par un ugej peut intervenir selon deux mécanismes très différents : le contrôle par voie d’exception et le contrôle par voie d’action.
D’une part, le contrôle par voie d’exception est un contrôle effectué par un juge ordinaire, non spécialisé à l’occasion d’une quelconque action en justice. Le justiciable invoquera le non respect de la constitution par la loi appliquée à son cas. Et le juge en conséquence vérifiera si cette loi est conforme ounon à la constitution. Ce contrôle est toujours un contrôle a posteriori 1, c’est-à-dire qu’il intervient après que la loi ait été promulguée et donc fut entrée en vigueur.
Et d’autre part, le contrôle par voie d’action est un contrôle effectué par un juge spécialisé devant lequel à l’occasion d’un recours,on lui demandera de vérifier la constitutionnalité d’une loi. Ce juge spécialisé ègesi dans un tribunal ou une cour constitutionnelle. Le juge ordinaire est incompéten dans ce domaine. C’est un contrôle qui a été mis en place et développé en Europe au XX siècle. Ce contrôle est effectué soit a posteriori, soit a priori2. Dans le premier cas, le tribunal constitutionnel pourra contrôler une loi déjà promulguée et dans le deuxième cas, celui de la France, le contrôle intervient après le vote de la loi et avant sa promulgation. L’Autriche dès 1920 a pour la première fois instaurée un tribunal constitutionnel, puis a été uivies notamment par l’Espagne républicaine en 1931. La France n’a créé un véritable contrôle de constitutionnalité qu’en 1958 avec la mise en place d’un conseil constitutionnel composé de 9 juges nommés par le président de la République, les présidents de l’assemblée nationale et du Sénat.

Le développement économique et social

Le développement économique et social fait référencà l’ensemble des mutations positives (techniques, démographiques, sociales, sanitaires) que peut connaître une zone géographique (monde, continent, pays, région, …). I l nécessite notamment de la création de richesse et entraîne généralement la progressiondu niveau de vie des habitants, aboutissant finalement à l’amélioration du bien être social.
Le développement économique ne doit pas être confondu avec la simple croissance économique car celle-ci est habituellement nécessaire au développement économique, mais elle n’en est qu’un aspect. En général, la croissance économique se définit comme« un phénomène économique caractérisé par une augmentation continue de la production d’une »3

Le développement économique et social de Madagascar

Le plan de développement économique et social de Madagascar

Un plan de développement économique se définit comme « un ensemble de disposition destinée à permettre à l’économie d’un pays ou d’une région d’atteindre au cours d’un lapse de temps défini des objectifs de croissance et de développement»4.
Pour certains économistes,« la coopérative des participants est un élément cléde la »1 réussite d’un projet de développement . Pour l’année 2008, ce plan est défini dans la PGE qui vise les trois points suivants :
· la croissance économique de 8% .
· la réduction de la pauvreté .
· et le développement du monde rural.
La sécurisation foncière est donc nécessaire dansalréalisation de cette PGE pour inciter les propriétaires fonciers à renforcer leurs activités. C’est pourquoi l’Etat malagasy a déployé ses efforts pour la mise en œuvre d’un investissement spécifique du MCA pour la création d’un guichet foncier communal. Ces guichets fonciers assurent la délivrance des certificats fonciers que les paysans utilisent et leur permettent de procéder à négocier des prêts bancaires en les utilisant comme garanti.

La revalorisation des pouvoirs de contrôle du p arlement

Il s’agit de :
i)-l’encadrement des réallocations de crédits : laloi de ratification des décrets d’avance ; u)- une délimitation du domaine de la compétence dél guée en matière d’ouverture de crédit .
v)-un resserrement sur la manipulation éventuelle du virement à des fins de détournement de procédure .
ii)- un renforcement du contrôle parlementaire par le nouvel enjeu de la loi de règlement. uu)- l’intégration des modifications réglementaires des crédits dans le processus législatif. Le parlement se trouve étroitement associé à l’utilisation des procédés de régulation budgétaire : les décrets d’avance, les recyclages des crédits : les virements et transferts, le blocage ou gel de crédit et l’annulation .
vv)- et des exigences d’une information substantiellement étoffée contribuant à une meilleure transparence des politiques budgétaires et monétaires, le droit de communication des commissions des finances de l’assemblée nationale et du sénat .

La rénovation managériale

La LOLF apporte une rénovation au niveau du management sur deux axes principaux, à savoir les changements dans le manage ment public et la chaîne des responsabilités d’un côté, et les changements dans les techniques d’évaluation et de contrôle, de l’autre côté. Voici la figure qui mont re l’organisation fonctionnelle de la LOLF face à cette réforme budgétaire.

Le cadre de gestion rénovée de 2009

Les documents budgétaires se composeront de deux documents distincts :
i)-le document d’allocation budgétaire établi suivant une architecture combinant les 2 niveaux : mission – programme .
u)-et le document de performance comprenant les informations relatives à la performance : stratégie, objectifs, indicateurs, activités.
Une mise en cohérence entre la structure administrative et le périmètre du programme marquera la nouvelle cartographie de gestion budgétaire. Ainsi, un Programme s’identifiera au niveau d’une Direction Générale deMinistère. Le découpage en activités correspond à celui des directions et services centr aux ou déconcentrés.

Les nouveaux modes et contrôle de gestion

Les modes de gestion

Il s’agit : d’abord de l’homogénéisation des formesd’autorisation budgétaire c’est à dire la dissociation autorisation d’engagement / crédit de paiement, puis de la définition pluriannuelle des politiques budgétaires, ensuite de la globalisation permettant la fongibilité des crédits et la diptyque liberté / sponsabilitére des gestionnaires, et enfin de la double contrainte des dépenses de personnel c’est le plafond d’emplois et le plafond en masse salariale.

La démarche de contrôle de gestion : la segment ation des activités

L’activité est la combinaison des actions que chaque agent effectue quotidiennement pour parvenir à réaliser un but bien visé. Les activités peuvent être déclinées sous forme de tâches : celles-ci détaillent le contenu des activités en éléments de travail de plus en plus précis. L’exercice de segmentation des activités permet de déterminer les périmètres de responsabilité où s’exrce le pilotage et de fonder une comptabilité analytique, c’est-à-dire que c’est à p artir des actions et tâches que l’on calcule les coûts des moyens qui seront utilisés (heures detravail, matériels, consommables …).
Il s’agit de mesurer les ressources consommées par les différents groupes de tâches opérationnelles assurées dans les différents services. Ce qui permet de construire une représentation faisant le lien entre les coûts et les décisions opérationnelles ayant un impact sur les coûts.
L’analyse des coûts fait partie de la nouvelle approche qui consiste à analyser chaque année de manière approfondie l’ensemble desdépenses des administrations. C’est aussi un outil de gestion prévisionnelle par lequel la logique de maîtrise de coûts remplacera la logique d’enveloppe budgétaire engendrée par la notion « services votés/mesures nouvelles »

Le nouveau système comptable

Les système comptable s’effectue à trois dimensions : la comptabilité budgétaire la comptabilité générale de l’ensemble des opérationsétablies suivant le PCOP et la comptabilité analytique destinée à analyser les coûts des différentes activités.

L’orientation du budget vers les résultats et la recherche de la performance

Chaque programme se caractérise par une stratégie, des objectifs assortis d’indicateurs et des  cibles de résultats.

La stratégie et les objectifs

La stratégie consiste à mettre en œuvre une politiq ue publique pluriannuelle du budget. Quant aux objectifs, ceux-ci consistent en l’exécution du budget vers les résultats à attendre. Ils peuvent être classés en 3 catégoriespermettant d’analyser les conséquences et les impacts que la LOLF peut avoir sur les relations entre l’Etat et les trois types de bénéficiaires : le citoyen, l’usager, le contribuable.

Les objectifs d’efficacité socio-économique ou d’intérêt général

Les objectifs d’efficacité socio-économique qui énoncent le bénéfice attendu de l’action de l’Etat pour le citoyen ou la collectivi té en termes de modification de la réalité économique, sociale, environnementale, culturelle,sanitaire dans laquelle il vit.

Les objectifs de qualité de services

Les objectifs de qualité de services qui ont pour but d’améliorer la qualité du service rendu à l’usager c’est-à-dire l’aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire.

Les objectifs d’efficience de la gestion

Et les objectifs d’efficience de la gestion qui expriment l’optimisation attendue dans l’utilisation des moyens employés en rapportan les produits obtenus (ou l’activité) aux ressources consommées. Ils permettent de montrer que pour un niveau donnéde ressources, la production de l’administration peut être améliorée, ou pour un veauni donné de production, les moyens employés peuvent être réduits. Ils intéressent leontribuablec. Vu sous cet angle les objectifs sont en définitive stratégiques et opérationnels.

La sincérité des évaluations portées au budget te des informations qui les soutiennent

Elle concerne principalement les évaluations de recettes et de soldes prévisionnelles qui en résulte mais peut aussi porter sur l’évaluation des charges et les éléments permettant de les établir. Ces évaluations ne doivent pas êtresous estimées (ou dissimulées) et les évolutions annuelles doivent être prises en compte.
Mais le budget étant un acte de prévision, la sincérité, ici, requise est une« sincérité subjective » qui « s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler» et qui se caractérisent par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminépar les lois de finances (existence d’erreurs manifestes d’appréciation).

La sincérité du périmètre budgétaire

Cette règle qu’on peut aussi appeler « la règle de la totalité» impose de porter toute les recettes et toutes les dépenses de l’Etat au budget ; or cette règle connaît trois séries de dérogations ou atténuations.
Les opérations de trésorerie sont des opérations del’Etat qui ne figurent pas au budget malgré les dispositions expresses précisantque « le budget décrit, pour une année, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat qui comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et lescharges de Trésorerie».

Le décret d’avance

Conformément à l’article 20 de la loi organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances, en cas d’urgence, des décretsd’avances pris après avis du bureau permanent, à défaut de celui des commissions de l’assemblée nationale et du sénat chargées des finances, peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances. A cette fin, les décrets d’avances procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires.Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1% des crédits ouverts parla loi de finances de l’année.
Pour ce faire, le bureau permanent ou la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au PremierMinistre, chef du gouvernement dans un délai de sept jours à compter de la notification du projet de décretqui lui a été faite. La signature du décret ne peut intervenir qu’après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l’expiration du délai susmentionné.

Une nouvelle catégorie de comptes particuliers du Trésor

Les comptes particuliers du Trésor sont des comptes ouverts dans les livres du Trésor. Ils servent à retracer les dépenses et les recettes exécutées en dehors du budget général de l’Etat par des services publics de l’Eta non dotés de la personnalité morale. Ils comprennent les catégories suivantes :
– les comptes d’affectation spéciale .
– les comptes de commerces .
– les comptes d’investissements sur ressources extérieures .
– les comptes d’avances .
– les comptes de prêts .
– et les comptes de participation.
En tant qu’une nouvelle catégorie novatrice de la LOLF, les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations qui sont financées au moyen de ressources particulières. Une subvention inscrite au budget général de l’Etatne peut compléter les ressources d’un compte d’affectation spéciale que si elle est au plus ou égale à 20% du total des prévisions de recettes. En plus, le total des dépenses ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du ême compte, sauf pendant les 03 premiers mois de la création de celui-ci.

L’admission des crédits provisionnels

Etant donnés les divers caractères des crédits existants comme les crédits d’engagement, les crédits de paiement, les crédits limitatifs et les crédits à caractère évaluatif, les crédits provisionnels sont un autre dispositif novateur de la LOLF. Ces derniers s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d’une loi ou d’un texte réglementaire contresigné par les Ministres chargés des finances et du budget. La liste des programmes dont les dotations ont un caractère provisionnel, est donnée chaque année parla loi de finances.
Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent treê ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S’il est constaté en cours d’année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté des ministres chargés des finances et du budget, par prélèvement sur le crédit global pour épensesd diverses et imprévues. En cas d’urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts pardécrets d’avances pris dans les conditions posées par l’article 20.

Table des matières

Première partie : LA REFORME DE LA GESTION BUDGETAIRE A MADAGASCAR
Premier chapitre : LES PRINCIPALES RAISONS D’ETRE DE LA REFORME BUDGETAIRE
Section I : LA POLITIQUE NATIONALE DE BONNE GOUVERNANCE
Section II : L’ETAT DE DROIT
Section III : LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL
Deuxième chapitre : LES GRANDES REFORMES BUDGETAIRES
Section I : LA LOLF DANS LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Section II : LA NOUVELLE APPROCHE BUDGETAIRE
Section III : LES AUTRES DISPOSITIFS NOVATEURS DE LA LOLF
Troisième chapitre : LES MODES D’EXECUTION BUDGETAIRE REFORMEE
Section I : LA NOTION DU BUDGET DE PROGRAMME
Section II : LES ACTEURS DE L’EXECUTION DU BUDGET DE PROGRAMME ET LEURS FONCTIONS
Section III : LES MODES D’EXECUTION BUDGETAIRE
DEUXIEME PARTIE : ANALYSE D’IMPACT DE LA REFORME BUDGETAIRE SUR LE MARCHE PUBLIC
Premier chapitre : IMPACTS AU NIVEAU DU CADRE REGLEMENTAIRE
Section I : LES NOUVEAUX CODE DES MARCHES PUBLICS
Section II : LES ASPECTS QUALITATIFS DE LA NOUVELLE REGLEMENTATION DES MARCHES PUBLICS
Section III : LES ACTEURS DANS LE PROCESSUS DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
Deuxième chapitre : IMPACTS AU NIVEAU DE PASSATION DE MARCHE
Section I : LES DIFFERENTS TYPES ET FORMES DE MARCHES
Section II : LES PROCEDURES DE PASSATION DE MARCHE
Section III : LES CONTROLES ET SUIVIS DE PASSATION DES MARCHES
Troisième chapitre : ANALYSE, RECOMMANDATIONS ET PERSPECTIVE D’AVENIR DE GESTION BUDGETAIRE
Section I : ANALYSES
Section II : LES RECOMMANDATIONS ET SUGGESTIONS
Section III – PERSPECTIVE D’AVENIR DU MARCHE PUBLIC A MADAGASCAR
CONCLUSION
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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