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Caractéristiques, limites et dysfonctionnements de l’administration publique.
Caractéristiques de l’administration publique :
L’Administration Publique est le bras droit du gouvernement c’est-à-dire elle exécute l’action de celui-ci. Donc elle a une fonction d’exécution mais pas une fonction de législation qui appartient aux parlements et une fonction de gouvernement où il s’agit de la conduite de la politique de l’Etat. Pour Max WEBER, ces caractéristiques se reflètent à partir des « idéaux-types » de la bureaucratie. Dans son ouvrage « Economie et Société », il amplifie trois sortes de pouvoir dont le pouvoir charismatique, le pouvoir traditionnel et le pouvoir légal rationnel ou PLR. Donc, quelles sont les caractéristiques d’une Administration Publique qui suit les idéaux-types. Ils se fondent à partir des cinq conditions d’existence d’un Pouvoir Légal Rationnel ou PLR […]4 qui sont :
Il faut que les normes juridiques soient établies rationnellement par rapport à la finalité et au objectif. Les lois sont contraintes de suivre la souveraineté nationale du pays par l’intermédiaire de la violence légitime.
Il faut que les lois soient constituées d’un ensemble de normes abstraites et appliquer à des cas d’espèce par des tribunaux en tenant compte les lois et les règles en vigueurs. L’équilibre existe lorsque l’administration garantie la réalisation des dôles comme l’intérêt public c’est-à-dire les finalités des décisions politique.
Le détenteur du PLR doit obéir à l’ordre juridique impersonnel c’est-à-dire appliqué pour tout le monde et par tout le monde sur la base du quel le commandement a été pris.
Il faut que celui qui obéisse la loi c’est-à-dire les gouvernés comme la population doit être obligé. Les membres du groupe social n’obéissent pas à la personne ou aux individus détenteur du PLR mais qui obéissent aux normes impersonnelles.
Ces conditions permettent à Weber de définir huit catégories fondamentales du PLR qui sont :
les fonctions administratives sont exercées de façon continue ;
la hiérarchisation des bureaux ;
les règles ou normes qui orientent l’activité administrative soit de nature technique ;
les fonctionnaires ne possèdent pas les moyennes d’administration ;
les fonctionnaires doivent rendre compte de leur utilisation ;
les fonctionnaires ne sont pas propriétaire de leurs fonctions ou emplois ;
l’administration se base sur des documents écrits ;
le PLR peut assumer des formes très diverses.
Limite des principes :
Les principes de la Bureaucratie de WEBER et de l’organisation administrative de FAYOL ont été les fondements de l’administration publique. Néanmoins, leur application a aboutit parfois à des lourdeurs administratives rendant inefficaces la fonction publique. C’est ainsi que le Management Publique est apparu comme une alternative aux excès de la Bureaucratie.
Le Management Public est apparu comme une « RUPTURE » par rapport à une Bureaucratie parfois lourde et inefficace. Il s’agit d’instaurer une nouvelle démarche contribuant à la gestion de manière efficace, voire efficiente, des ressources parfois limitées de l’Etat et des collectivités locales.
A la rationalité juridique de l’Administration Publique semble, alors, se greffer la rationalité managériale. La rationalité juridique est un élément constitutif et substantiel du phénomène administratif. La conformité à la règle en est sa caractéristique essentielle.
Selon cette rationalité, ce qui est important, c n’est ni la réalisation effective des objectifs, ni le service rendu, mais plutôt que son accomplissement soit conforme aux règlements et à la procédure, qu’il ne lèse aucun droit et n’entraîne aucun abus de pouvoir.
Quant à la rationalité des gestionnaires, elle est plutôt tournée vers l’atteinte des résultats. L’idéologie de la performance est au cœur de la rationalité managériale. Aussi faut-il planifier, organiser, diriger et contrôler en vue d’atteindre les objectifs visés. Du coup, la stratégie occupe une place de choix dans la démarche managériale.
Malgré ces différences, on peut toutefois indiquer que le Management Publique et l’Administration Publique, ne sont pas dans la réalité, exclusifs l’un de l’autre. Les spécialistes soutiennent qu’il y a une pénétration des valeurs managériales dans le système juridique, pour le faire évoluer vers une nouvelle figure où le droit se met au service de l’efficacité.
En contre partie, la rigueur managériale s’effrite au contact de la rationalité juridique. Par contre, à la différence du Management Privé, qui vise la rentabilité et le profit, le Management Publique s’ingénie à atteindre une performance dans l’intention d’améliorer le service publique.
Le Management Public vise, en fait, en premier lieu à améliorer, grâce à l’efficacité du service publique, les services rendue aux usagers. Il vise aussi à déconcentrer les responsabilités, à évaluer les performances des organisations et des agents publiques, à fonder la modernisation sur les ressources humaines et à passer d’une « administration de procédures» à une « administration de responsabilités ».
En plus de ces objectifs primaires viendront deux autres objectifs qui sont des aboutissements logiques des objectifs cités précédemment mais aussi des objectifs que le domaine public a copiés du domaine privé. Pratiquement, ce ne sont pas des objectifs proprement dits, mais surtout des idéaux que doivent suivre le management publique. On peut, en effet, citer l’efficacité du service public et tout naturellement l’intérêt général.
Voici un tableau qui montre que la bureaucratie wébérienne semble manquer de souplesse dans l’environnement actuel mêlant mondialisation des échanges, globalisation financière, intégration spatiale et mutation technologique.
Le management public et sa nouvelle tendance.
Le management publique ou MP.
Définitions :
Pour Annie BARTOLI, le management public est l’ensemble des processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations publiques, visant à développer leur performance générale et à piloter leur évolution dans le respect de leur vocation […]6.
Pour M. Omar Hemissi : « Le Management Public tente d’observer, de décrire et d’analyser l’interface entre les préoccupations du gestionnaire (efficacité de l’emploi des moyens) et celles de l’homme politique (obtenir la reconnaissance d’une action globale) ». Il s’agit d’examiner l’efficience, donc les résultats d’un service ou d’un projet public.
Le Management Public a pour objet d’étudier l’organisation publique à l’effet d’améliorer:
D’abord, la marche et le fonctionnement des organismes et institutions publics; Ensuite, le développement des politiques publiques;
Apres, la gestion des finances publiques;
Et enfin, les principes de gestion et de gouvernance publique.
Origines :
Selon Annie Bartoli, il existe deux origines du MP qui sont :
Le développement du secteur public, d’une part, qui est explicite par les choses suivantes :
Tradition ancienne : distinction entre chose publique et échanges marchands, l’Etat qui est une figure centrale du pouvoir. Apres la révolution, l’Etat devient porteur de l’intérêt général.
Accélération du développement à partir du 19ème siècle dont le développement de règles et de procédure, constitution des corps et le développement de l’intervention pour répondre aux besoins collectifs.
Structuration et restructurations des 50 dernières années où l’intervention étatique se développe.
La reforme gestionnaire antérieur, d’autre part, qui est exprime par les dispositions suivantes :
La rationalisation des choix budgétaire ou RCB qui vise à améliorer la transparence et l’articulation entre décision politique et leur mise en œuvre.
La direction par objectifs ou DPO qui encourage les cadres à anticiper à l’établissement des objectifs.
L’engouement pour l’entreprise c’est-à-dire la turbulence externe et remise en interne, avec une évolution différé.
Pour Hervé CHOMIENNE7, lui, il a distingue quatre origines du MP :
Premièrement, la préoccupation du management, c’est chercher à répondre à une question simple mais souvent complexe à mettre en œuvre : comment conduire et organiser une action collective efficace.
Deuxièmement, les Etats sont les premières grandes organisations concernées par des questions d’ordre managérial : mode de gouvernement, élaboration de stratégie, collecte et allocation de ressource et contrôle juridique et financière.
Troisièmement, les PT et évolutions sociétales, en 19ème siècle, entrainent le développement d’entreprise et d’institution publique de plus en plus grandes et complexes : problème de la coordination des activités humain devient une préoccupation majeure.
Et quatrièmement, le management est au carrefour de préoccupation pragmatique et scientifique : guider et théoriser l’action collective organisée.
Objectifs :
Pour M. Omar Hemissi, le management public a plusieurs objectifs. Ces objectifs sont :
Existence : l’existence même de l‘État: reconnaissance, souveraineté, les organes du pouvoir, et souvent les intérêts du pouvoir en place ;
Identité, c’est-à-dire :
de la collectivité: un nom pour l‘État, des symboles (drapeau, hymne,)
de la communauté : sentiment d’appartenance, adhésion, patriotisme une langue, une culture, une mémoire collective
Ordre : paix civile, sécurité intérieure c’est-à-dire :
Règle sécurité par les règles et la stabilité ;
Libertés collectives qui sont l’association, la réunion, l’expression, le droit de vote, le pouvoir de consentir l’impôt, la décentralisation et les autonomies régionales, le droit des communautés ethniques ou culturelles.
Libertés des individus : liberté de mouvement, de parole, de pensée, secret individuel,…
Fraternité, solidarité en cas d’accident, maladie, pauvreté,…
Égalité des droits, chances, ressources, refus des discriminations
Prospérité survie et confort matériel
Satisfaction des besoins et attentes des citoyens mais aussi des institutions
Le développement d’une culture du résultat
Le souci de maîtriser les dépenses et les déficits publics.
La détermination à améliorer l’efficacité des politiques publiques pour les contribuables et la qualité du service rendu, en rehaussant le niveau de la performance et rationalisant la gestion publique.
La volonté de renforcer l’information et la transparence de l’action publique pour les citoyens et leurs représentants.
Pour Annie Bartoli, le MP doit atteindre trois objectifs, c’est-à-dire :
L’efficacité : elle suppose qu’un objectif ait été préalablement défini, et que le résultat obtenu ait été mesuré. Si le ratio est élevé, l’objectif est pertinent c’est-à-dire existence d’équilibre entre macro et micro.
L’efficience : elle est le rapport entre le résultat obtenu et les moyens utilisés. Cette efficience est d’ordre idéologique et culturel.
La budgétisation : elle corresponde à une programmation de moyen au regard des objectifs, et au suivi de leur application.
Outils et méthode de mise en œuvre :
Pour la mise en place d’un management de l’organisation publique, chaque entité et chaque responsable public doivent remettre en question les pratiques et les méthodes de travail afin d’intégrer l’esprit et les orientations des réformes voulues par les autorités politiques.
De nouvelles approches et méthodes de travail se développent dans les organisations publiques, dont principalement :
La planification et le projet stratégique :
Pour les managers publics, il s’agit de promouvoir au sein de leurs équipes et structures des démarches de projet. Ceci exige au manager public de savoir:
déterminer des objectifs ;
et de construire des stratégies et des plans d’actions adaptés aux enjeux visés par la politique publique.
La gestion financière et le contrôle de gestion :
Dans le cadre des équilibres déterminés par l’autorité politique, les managers publics ont la mission de renforcer et professionnaliser le pilotage et la gestion des fonds publics. Ceci nécessite le développement de méthodes et d’outils tels que les audits financiers, les tableaux de bord ou la comptabilité analytique.
La gestion des ressources humaines :
Celle-ci est qualifiée comme l’axe déterminant pour le MP. De nombreux outils et méthodes existent dans le secteur public. On peut rappeler :
Le plan formation ;
Le management participatif ; Les bilans sociaux ;
L’évaluation des agents ;
Et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ou GPEC.
Donc, ces cinq outils et méthodes cites ci-dessus peuvent être utilises dans le secteur public. Mais, avant tout, il faut d’abord satisfaire quelques conditions indispensables, à savoir :
Le contrôle et la qualité :
Les relations entre l’administration et les usagers sont au cœur des réformes. Au-delà des politiques d’accueil et de simplifications administratives, il s’agit de penser des produits et des services nouveaux et plus adaptés aux évolutions des besoins des citoyens.
L’évaluation :
L’analyse de l’efficacité de l’action publique permet d’apprécier les effets réels de la décision publique au regard des intentions et des objectifs. La mise en place d’indicateurs de performance est devenue indispensable pour un management moderne et réactif des politiques publiques.
La nouvelle gestion publique ou NGP.
Origines de la NGP :
Historiquement, la Nouvelle Gestion Publique est tout d’abord apparu au Royaume-Uni avant de se répandre dans tous les pays de l’OCDE, ainsi que dans plusieurs pays en développement. Dans les pays anglo-saxons, la mise en place de la Nouvelle Gestion Publique ou NGP a été rapide. Par exemple, au Royaume-Uni, au début des années 1980, de nombreuses entreprises publiques ont été privatisées (British Telecom, British Airways, British Rail, etc.). Dès 1983, des mesures pour diminuer les gaspillages et accroître la qualité des services ont été mises en place.
Généralement, elle vient des pressions externe et interne du secteur public ou ces pressions se complètent et se renforcent selon les configurations de ce secteur. Ce concept, du point de vue théorique, puise ses fondements dans différents courants de pensée comme la théorie des organisations, théorie des droits de propriété. De ses aspects, le NGP rejoint l’idéologie du Public Choice ou Choix Public qui repose sur l’individualisme méthodologique […]8. La transposition des méthodes de management du secteur prive au management du secteur public est l’idée principale du NGP. De ce fait, les méthodes du premier sont supérieures a celles du second puisque le secteur publique est juge inefficace, excessivement bureaucratique, rigide, non innovant et centraliste. Le NGP repose sur les trois E c’est-à-dire tenir compte sur l’économie, l’efficience et l’efficacité dont elles sont en opposition avec ce que Max WEBER a dit en ce qui concerne sur la bureaucratie c’est-à-dire dans son approche d’Idéal type. Pour cela, Anne Amar et Ludovic Bertier présente une comparaison des grandes lignes entre une administration de type Wébérienne et une administration basée sur le NGP.
De ce fait, l’apparition de la NGP au cours des vingt dernières années a contribué à l’atténuation des divergences entre le secteur public et privé. Alors, l’adaptation des méthodes de management privé au secteur public est-elle pertinente ? Quelles sont ses limites ? Et quelles sont les résistances à son essor ?
Modèles de la NGP :
Concernant la nouvelle gestion publique ou la NGP, il y a trois principaux modèles. D’abord, il y a le modèle de l’efficience ou modèle du marché, c’est-à-dire, celui qui vise à rendre les organisations du secteur public plus efficientes en les comparants avec leurs homologues du secteur privé. Au sein de ce modèle, les notions économiques de concurrence et de performance productive sont dominantes et les outils de gestion en vigueur dans le secteur privé sont largement sollicités. Ensuite, il y a, également, le modèle du downsizing, de la décentralisation et de la flexibilité. Ici, le but principal est de permettre aux services administratifs de développer une gestion plus souple tout en garantissant une décentralisation des processus de décision. Enfin, il y a le modèle de la qualité ou de la recherche de l’excellence qui vise la modification de la culture organisationnelle.
Principes et outils de la NGP :
La NGP se laisse caractériser par trois transformations qui, dans leur ensemble, font sa spécificité, à savoir un processus de distanciation, d’autonomisation ou de désenchevêtrement de l’administration vis-à-vis de la politique traditionnelle, un processus de rapprochement de l’administration vis-à-vis du citoyen, qui de ce fait devient également client, et un processus de dynamisation ou plutôt de transformation organisationnelle de l’administration. Sous-jacent à ces trois transformations est d’une part un processus de décentralisation, et d’autre part une orientation plus grande vers les résultats.
La NGP implique d’abord une certaine distanciation entre administration et politique, du moins une certaine clarification des rôles mutuels (désenchevêtrement). Cette clarification des rôles se fait d’une part par rapport au pouvoir de décision et d’autre part par au pouvoir de contrôle.
Elle introduit ainsi une certaine professionnalisation dans les relations entre politique et administration. Cette clarification des rôles est institutionnalisée dans le contrat de prestation entre une instance politique (généralement l’exécutif) et l’administration (généralement un chef de service).
Parallèlement à la distanciation entre politique et administration, on assiste dans la NGP à un rapprochement entre administration ou organisations de service public et citoyen. Ce rapprochement passe par la redéfinition des citoyens en client ou groupe de clients, pour lesquels seront ensuite définis les produits et services, ainsi que les processus de production correspondant. Ce nouveau rapport entre administration et citoyens-clients est institutionnalisé, entre autres, sous la forme d’indicateurs de satisfaction des clients.
Ces deux processus conduisent nécessairement à une dynamisation de l’administration. Celle-ci doit se transformer d’un modèle bureaucratique en une organisation soucieuse de la qualité de ses services, flexible et efficace.
Quatre éléments caractérisent cette nouvelle organisation, à savoir :
une plus grande décentralisation ;
délégation et autonomie de gestion à l’intérieur de l’administration même ;
une plus grande transparence, notamment des coûts, mais également de la circulation des informations, des services, des prestations, etc. ;
une certaine compétition à l’intérieur même de l’administration ;
et une certaine privatisation, dans le sens où l’administration sous-traite ce qui peut être fait de manière plus efficace par des privés, voire d’autres organisations de service public.
L’ensemble de la NGP se caractérise ainsi également par un processus de décentralisation du pouvoir de décision et de gestion, si bien que les activités de l’administration se rapprochent de plus en plus les citoyens-clients.
En bref, d’abord, en ce qui concerne sur les principes de la NGP, Marc Hufty9 a fait une étude comparative dans la quelle il a trouve quelques caractéristiques qui sont les suivantes :
La séparation des rôles entre le politique et l’administration c’est-a-dire rôle stratégique et rôle opérationnel;
Décentralisation du système administratif c’est-a-dire mis en place des délégations de la gestion opérationnelle dans les zones inferieur ;
Administration amincies et hiérarchies réduites c’est-a-dire une administration flexible, efficace, motivée et modeste;
Orientation vers le marché;
Transparence et value for money c’est à dire efficacité et efficience des ressources et transparence des produits ;
Orientation vers le produit c’est-a-dire les résultats;
Orientation vers le client c’est-a-dire avoir des qualités sur la gestion ; Et enfin, orientation vers le citoyen.
Ensuite, en ce qui concerne sur ses outils, valentin K.DOVONON a fait également une étude sur la NGP dans laquelle, cette dernière, pour lui, utilise plusieurs types d’outils pour atteindre ses objectifs. Ces outils sont :
Cercle de qualité : favoriser l’insertion de l’agent et profiter sa créativité.
Approche ≪ client ≫ : assurer la meilleure prestation de service et améliorer l’image de l’administration.
Gestion par objectif et responsabilisation : renforcer le niveau d’atteinte des objectifs et améliorer la performance.
Contrôle de gestion : réduction des couts et améliorer la performance.
Accessibilité : mieux assurer les prestations de service et rapprocher l’administration des usagers. Gestion participative : faire participer les agents, favoriser la responsabilisation des agents et améliorer la productivité.
Professionnalisme : améliorer les prestations des cadres techniques, la productivité des services publics et tirer des expériences.
Système d’information appliqué à la gestion : améliorer la performance des services administratifs et préparation aux défis de la mondialisation.
Pour mieux appréhender, ce tableau récapitulatif permet de mettre en œuvre ces principes et outils de la NGP:
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Table des matières
INTRODUCTION
PARTIE I : ETUDE THEORIQUE SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE ET SUR LA DECENTRALISATION
CHAPITRE I : L’ADMINISTRATION PUBLIQUE ET LE MANAGEMENT PUBLIC.
I-1- Généralité sur l’administration publique.
I-1-1-Définitions, conceptions et points de vue vis-à-vis de l’administration publique
A. Définitions selon les auteurs :
B. Idéal type bureaucratique de Max WEBER :
I-1-2-Caractéristiques, limites et dysfonctionnements de l’administration publique.
A. Caractéristiques de l’administration publique :
B. Limite des principes :
C. Dysfonctionnements administratifs :
I-2- Le management public et sa nouvelle tendance.
I-2-1- Le management publique ou MP
A. Définitions :
B. Origines :
C. Objectifs :
D. Outils et méthode de mise en œuvre :
E. Moyens d’action :
F. Eléments du management public :
I-2-2- La nouvelle gestion publique ou NGP.
A. Origines de la NGP :
B. Modèles de la NGP :
C. Principes et outils de la NGP :
D. Avantages et limites de la NGP :
E. Dysfonctionnements de la NGP :
CHAPITRE II : ETUDE THEORIQUE SUR LA DECENTRALISATION
II-1- Généralité sur la décentralisation
II-1-1- Notion générale.
A. Aperçu historique :
B. Origines de la décentralisation :
C. Définitions :
D. Champs d’applications :
E. Principes et critères de la décentralisation :
F. Condition d’existence de la décentralisation :
II-1-2- Enjeux de la décentralisation
A. Formes de la décentralisation :
B. Objectifs :
C. Avantages de la décentralisation :
D. Inconvénients de la décentralisation :
E. Aspects territoriaux de la décentralisation :
II-2- Processus de décision politique
II-2-1- Sociétés civiles et décentralisation.
A. Rôles des OSC :
B. Rôles potentiels de la société civile dans la promotion de la décentralisation
C. Sociétés civiles et gouvernance locale.
I-2-2- Lignes de responsabilités et décentralisation
A. Rôles des autorités traditionnelles :
B. Principaux facteurs de tension :
C. Modification des lignes de responsabilités :
PARTIE II : ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
CHAPITRE III : ETAT DES LIEUX ET CONSTAT DE LA SITUATION.
III-1- Etat d’avancement du processus de décentralisation à Madagascar
III-1-1- Aperçu historique
A. La première République (1960-1972)
B. La transition de 1972 à 1975.
C. La deuxième République (1975-1990)
D. La troisième République (1992-2002)
E. Transition de 2009 à 2013.
III-1-2- La décentralisation à travers la PGE
A. Décentralisation et DSRP :
B. Décentralisation et MAP :
III-2- Importance des CTD dans le cadre de la décentralisation.
III-2-1- Notions générales.
A. Définition :
B. Critères de délimitation :
C. Statut juridique des CTD :
D. Principes lies à la décentralisation :
III-2-2- Les CTD.
A. Les régions :
B. Les Communes :
CHAPITRE IV : EFFECTIVITE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
IV-1- Niveaux et sources de financement de la décentralisation.
IV-1-1- Degrés de la décentralisation des dépenses.
IV-1-2- Les sources de financement de la décentralisation
A. Les impôts :
B. La dotation de l’Etat aux collectivités territoriales :
C. La tarification des services :
D. Les contributions volontaires :
E. L’emprunt :
IV-2- Les facteurs de blocages a l’application effective de la décentralisation à Madagascar
IV-2-1 Entraves politiques :
IV-2-2 Entraves juridiques :
IV-2-3 Entraves institutionnelles :
A. Conflit d’ordre interne :
B. Conflit d’ordre externe :
CONCLUSION
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
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