Soutenance mémoire
Le territoire d’intervention de la Mission Locale du Pays de Saint-Brieuc
La Mission Locale Jeunes Insertion Sociale et Professionnelle du Pays de Saint-Brieuc voit le jour en 1982, sous la forme juridique d’une association selon les termes de la Loi de 1901.
Depuis ce jour, l’administration est mise en conseil par un ensemble de parties prenantes : le conseil des élus (incluant des représentations d’élus départementaux, régionaux et d’EPCI, dont Saint-Brieuc Armor Agglomération, Lamballe Terre et Mer et Le Leff Communauté), le collège des administrateurs (Pôle Emploi, UT DIRECCTE, Protection Judiciaire de la Jeunesse, Délégation Académique à la Formation Professionnelle Initiale et Continue), le collège des organisations syndicales (Confédération Française Démocratique du Travail), le collège des organisations patronales (Chambres de Commerce et d’Industries), le collège des organismes de formation (Centre de formation adulte AFPA, Centre de formation continue pour adultes GRETA, ADALEA Accueil, écoute, logement et insertion) et le collège des associations (association IGLOO, Armor Emploi).
Le territoire d’intervention de la Mission Locale de Saint-Brieuc a été élargi, depuis le 1er janvier 2018, en concertation avec d’autres Missions Locales (Dinan et Centre Bretagne) et les représentants des EPCI respectifs couvert. Il couvre désormais 75 communes, découpées en trois zones établissements publics de coopération interacommunale (St-Brieuc Armor Agglomération, Lamballe Terre et Mer, Leff Communauté), incluant un siège (St-Brieuc), une antenne (Lamballe), un espace Garantie Jeunes (Saint-Brieuc) et 13 permanences délocalisées de proximité. Les permanences sont des lieux d’accueil et de d’accompagnement temporaires, investies mensuellement à hauteur d’un temps de présence de 29 demi-journées en moyenne.
Dans la figure n°12 suivante, les permanences sont représentées en violet, l’antenne en bleu, le siège et l’espace Garantie Jeunes en vert.
Le nombre total de jeunes accompagnés en 2018 sur l’ensemble du territoire de couverture de la Mission Locale de Saint-Brieuc était de 3198, dont 1420 jeunes nouvellement accueillis et 1778 jeunes déjà suivis.
Les jeunes accueillis en 201818 étaient à 48 % de sexe féminin, 11,9 % étaient en emploi lors du premier accueil et 77% étaient demandeurs d’emploi. Ils étaient à 51 % hébergés par leurs parents. 24,5 % ne disposaient pas le permis B et 65 % n’avaient pas de moyen de locomotion. 42 % d’entre eux n’avaient pas de diplôme. A 18,8 %, ils étaient mineurs. 56,8 % avaient entre 18 et 21 ans et 24,4% avaient entre 22 et 25 ans. Lors de leur premier rendez vous à la Mission Locale, 18,35 % des jeunes étaient sortis du système scolaire depuis plus de trois ans. Leurs demandes initiales portaient à 35,4 % sur la construction et l’aide au projet professionnel et à 29,1% sur l’accès à l’emploi. 65,8% des jeunes ne disposaient d’aucunes ressources financières déclarées lors du premier accueil.
Les jeunes déjà suivis en 2018 étaient à 49,8% de sexe féminin. 14,4% logeaient en CHRS, SDF, hôtel, foyer ou réseau d’amis. A 43,3 %, ils ne disposaient d’aucun diplôme. 6,9% étaient mineurs, 47,6 % avaient entre 18 et 21 ans, 41 % avaient entre 22 à 25 ans et 4,5% avaient 26 ans et plus. Au 31/12/2018, 29% des jeunes n’avaient pas le permis B, 68,4% ne disposaient pas de moyens de locomotion et 8,8% ont obtenu le permis à la suite de leur inscription à la Mission Locale. 1472 jeunes des 1772 jeunes accompagnés en 2018 étaient en parcours d’accompagnement contractualisé (PACEA) : 553 en Projet Personnalisé d’Accompagnement à l’Emploi, 31 en parrainage, 842 entrées en Parcours d’Accompagnement Contractualisé à l’Emploi et l’Autonomie, 173 entrées en Garantie Jeunes (et 333 jeunes présents sur la période), 87 entrées en Contrat d’Accès à la Qualification (aujourd’hui nommé « Accompagnement à l’Accès en Qualification ») et 46 entrées en Parcours Emploi Compétences.
L’année 2018 a donné lieu à 21 000 propositions sur différents thèmes : accès à l’emploi (8409 propositions – 39,9%), projet professionnel (5200 propositions – 24,7%), formation (2602 propositions – 12,3%), citoyenneté (1678 propositions – 8 %), santé (1545 propositions, 7,3%), loisirs, sports et culture (865 propositions – 4,1%), logement (778 propositions – 3,7%).
IN-FORMATIONS É CONOMIQUES DES R É SEAUX NATIONAUX ET R ÉGIONAUX DES MISSIONS LOCALES
Les Missions Locales sont financées par des acteurs multiples, dont les problèmes de coordination sont sources d’un brouillard budgétaire et de faible corrélation entre moyens alloués et besoins effectifs pour les Missions Locales.
Institutions et formes de financement des activités des Missions Locales
Forme pluripartite de financement des Missions Locales : Etat, conseils régionaux et départementaux, EPCI et communes, Pôle Emploi, FSE
Les Missions Locales sont très majoritairement financées par des subventions versées par l’Etat, les conseils régionaux et départementaux, les EPCI et communes, Pôle Emploi et l’Union Européenne (à travers le Fond Social Européen).
La circulation DGEEP n°2007-26 du 12 octobre 2007 relative au financement du réseau des missions locales et PAIO précise que « le financement des missions locales s’inscrit dans le régime de subventions : il est accordé sur la base d’un projet associatif présenté par le président de la mission locale ». En 2015, le total des produits perçu par les missions locales s’élevait à 655,5 Millions d’Euros, sous formes majoritairement de subventions versées par les différents financeurs des Missions Locales (Etats, Régions, Départements, EPCI, Communes, Inter-communalités, Pôle Emploi, Union Européenne)19 ou sous forme de contributions volontaires en nature.
Selon le Rapport sur le modèle économique des missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes de 2016, la répartition du financement des missions locales était le suivant.
Zones de couverture des financements et conditions d’obtention
En matière de financement, coexistent deux sources distinctes que constituent d’une part, le versement de crédits de l’Etat (52,3% des ressources des Missions Locales en 2017) modulés, aux termes de la convention pluriannuelle d’objectifs en fonction de critères de contexte et de performance des activités (évaluées en terme d’emplois positifs) et, d’autres part, la subvention versée par Pôle Emploi (7,1% des ressources des Missions Locales en 2017) dont le montant global est stable au niveau national (rapport IGAS, 2019), mais dont la répartition entre Missions Locales ne tient compte d’aucune critères de performance. Les fonds alloués par Pôle Emploi correspondent à ceux anciennement affectés par l’État dans le cadre des espaces jeunes, pour financer les postes des agents mis à disposition. Pôle Emploi se voit ainsi attribuer un statut ambigu de « contributeur » – et non de financeur -, l’excluant des dialogues de gestion, se déroulant lors des conférences nationales et régionales des financeurs du réseau considéré des Missions Locales. Mettant à disposition autrefois des ETP, la monétisation de ces derniers a été privilégiée, sous la forme d’une augmentation du montant de la subvention Pôle Emploi.
La clé de répartition de la subvention versée par Pôle Emploi aux Missions Locales a été actualisée, concomitamment à la réorganisation territoriale, sur la période 2015-2018 : la subvention s’appuie alors sur un engagement de volume minimum de jeunes à orienter vers les Missions Locales au niveau national et une fourchette négociée entre les partenaires au niveau local. Elle est répartie entre les Missions Locales au prorata du nombre de jeunes demandeurs d’emploi en fin de mois (DEFM) des catégories A et B. Les subventions Pôle Emploi des Missions Locales sont ainsi indexées automatiquement sur le taux de chômage des catégories concernées, sur des périodes mensuelles de N-2 (comptable, Mission Locale).
Conformément aux instructions de la CPO entre l’Etat et les Missions Locales inscrite à l’ordre du projet de loi de finances de 2019, la subvention versée par l’Etat aux Missions Locales est modulé en fonction de données d’éclairage (nombre de jeunes demandeurs d’emploi, niveau de formation des jeunes, etc.), de critères d’activité (nombre de jeunes accompagnés avec/sans contractualisation) et de critères d’efficience (nombre de jeunes ayant trouvé un emploi durable ; un emploi non-durable ; ayant suivi une formation). Ces critères, comme susmentionnés, ne sont pas pris en compte pour le versement de la subvention de Pôle Emploi aux Missions Locales.
A titre d’exemple, la répartition de l’enveloppe CPO pour le réseau breton des Missions Locales se déroule en deux temps : attribution par la maquette de financement d’un poids régional à chaque Mission Locale, qui permet de déterminer une subvention prévisionnelle, puis application d’un système de bonus et de malus à l’efficience pour déterminer la subvention définitive (environ 10 % de l’enveloppe totale de la CPO).
Conditions spécifiques liées au dispositif Garantie Jeunes
La Garantie Jeunes est un dispositif national, expérimenté dès 2013, élargit en 2015 et généralisé en 2017. Il s’inscrit dans des grandes orientations européennes (Garantie pour la Jeunesse) et nationales (Plan National pour la Garantie Jeunesse et Plan Pauvreté) à destination de la jeunesse et des publics sujets à difficultés de vie. Il a pour objet « d’amener les jeunes en situation de grande précarité vers l’autonomie par l’organisation d’un parcours d’accompagnement global, social et professionnel, vers et dans l’emploi ou la formation » (Article 1, décret n°2013-880).
La Garantie Jeunes renouvelle les formes d’accompagnement, tant dans leurs outils, leurs démarches que dans leurs modalités d’évaluation. L’évaluation du travail des ML, dont dépend les subventions étatiques annuelles, porte ainsi sur les sorties positives ou le nombre de jours en emploi ou en immersion réalisés par les jeunes. Positionnant les situations d’emploi ou d’immersion comme centrales dans le processus d’accompagnement, cette logique du « work first » modifie les formes de travail et d’évaluation de l’insertion et de l’accompagnement.
Diagramme des emplois en Mission Locale
Le réseau des ML emploie environ 13 500 personnes en 2015, soit en moyenne 30 personnes par ML. En ETP, cet effectif est de 11 855 en 2015 (sans compter les personnels mis à dispositions, détachés ou affectés, par d’autres organismes au profit des ML), soit 26,6 ETP par Missions Locales. Les ML bénéficient de 351 ETP mis à dispositions, dont 46 ETP par Pôle Emploi, 194 ETP dans le cadre du service civique. En fonction de l’activité de la structure et de la population couverte, les effectifs sont grandement variables : allant de 8 personnes, pour la plus petite mission locale, à 220 personnes pour la plus importante.
La convention collective nationale spécifique aux personnels des ML, distingue 4 catégories différentes de « métiers » et, en leur sein, plusieurs niveaux (ou « emplois repères ») :
• les métiers de l’accompagnement : chargé d’accueil, conseiller de niveau 1 ou 2, responsable de projet ;
• les métiers de gestion : assistant administratif, assistant de direction, assistant de gestion, assistant financier, assistant informatique ;
• les métiers de l’information et de la communication : chargé d’animation, chargé de communication, chargé de documentation ;
• les métiers de l’encadrement : responsable de secteur, directeur ;
La figure n°16 présente les contours des zones de couverture des Missions Locales en région Bretagne, au regard des effectifs de chaque Mission Locale, constitué de l’ensemble des personnels employés par la mission, exprimé en équivalent-temps plein (ETP) et la part consacré à l’activité d’insertion socio-professionnelle.
La part des effectifs ETP de la région Bretagne dans le total de la France métropolitaine est de 4.2 %. La part des effectifs ETP dans la région Bretagne consacrée à l’insertion est de 71.9 % en 2012 (cf. figure n°14). Elle fait l’objet d’une stagnation depuis cette période, alors que la moyenne nationale a connue une augmentation de 3.4 % en six ans, passant de 70;4 % en 2012 à 73.8 % en 2018 (DARES, 2018).
LE MOD È LE POLITIQUE DES MISSIONS LOCALES
Forme juridique des Missions Locales
Les Missions Locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes de seize à vingt-cinq ans sortis du système scolaire ont une personnalité juridique propre. Il s’agit d’entités associatives ou de groupement d’intérêt public (GIP) constituées entre l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associatives (Article L5314-1). Elles peuvent créées à l’initiative d’une des parties prenantes, notamment des communes ou des groupements de communes. Majoritairement, elles sont issues de la volonté conjointe de l’Etat et des Communes de coordonner localement leurs interventions au service des jeunes de seize à vingt ans sortis du système scolaire. Elles prennent la forme d’une association ou d’un groupement d’intérêt public. Dans le dernier cas, elles peuvent recruter des personnels qui leur sont propres, régis par le Code du Travail.
Les dispositifs nationaux et régionaux des Missions Locales : une longue histoire de prescriptions et d’expérimentations
Les Missions Locales ont, tout au long de leur histoire (voir chapitre n°1), disposé de programmes et de contractualisations créés par différentes échelons territoriaux, dont l’Etat.
Dans les années 1980 existaient les Travaux d’Utilité Collective (de 1987 à 1989), les Contrats Emploi Solidarité (de 1989 à 1992), le Crédit Formation Individualisé (1989), la Préparation Active à la Qualification et à l’Emploi (de 1992 à 1993), le Contrat Emploi Consolidé (1992), le Contrat Insertion Professionnelle (1992), les Plans Locaux pour l’Insertion et l’Emploi (1993), le Contrat Initiative Emploi (1995), le Programme « Nouveaux Services et Nouveaux Emplois » (1997), la Trajectoire d’Accès à l’Emploi (de 1998 à 2003), le Plan d’Aide au Retour à l’Emploi (2001), la Bourse d’Accès à l’Emploi (2002), le Contrat d’Insertion des jeunes dans la Vie Sociale (de 2003 à 2015), les Emplois d’Avenir (de 2013 à 2018), le Contrat Unique d’Insertion – Parcours Emploi Compétences (depuis 2013), la Garantie Jeunes (depuis 2015 – intégré en 2017 au cadre contractuel du PACEA), le Parcours Contractualisé d’Accompagnement vers l’Emploi et l’Autonomie (depuis 2017), le Plan d’Investissement dans les Compétences (de 2018 à 2022) et le Plan Pauvreté (depuis 2019).
À ces dispositions nationales se couplent des mesures européennes (Fond Social Européen), en faveur de l’accompagnement vers l’emploi et l’entrepreneuriat, la sécurisation des parcours professionnels (e.g mesure 285 « Adaptation au changement : formation des actifs moins qualifiés »), l’inclusion sociale et la lutte contre la pauvreté et la formation des jeunes et demandeurs d’emploi (dispositifs de formation, pré-qualifiants et qualifiants, contribution aux Fonds département d’Aide aux Jeunes). Se lient également des mesures régionales, en faveur du logement, de l’apprentissage et de la formation, et des mesures départementales, en faveur de l’aide aux personnes les plus démunies (RSA), l’accompagnement des personnes vers le retour à l’emploi (Fond d’Aide aux Jeunes, Cité des Métiers, Chantiers d’Insertion), la réinsertion par le logement (Fonds de Solidarité du Logement, collaboration avec le bailleur départemental Côtes d’Armor Habitat, soutiens divers aux projets de logement).
Nébulosité des acteurs de l’accompagnement
La multiplicité des acteurs (SPE, SPRO, hors SPE, ministères), des strates (nationales, régionales, locales) et des dispositifs d’insertion sociale et professionnelle en faveur des jeunes, pose les questions de la lisibilité et de l’intelligibilité des offres de service existantes, de sa cohérence et de son efficacité, pour les jeunesses et pour les professionnels de l’accompagnement.
Cela aboutit à une complexification des inter-organisations, lié au flou des dispositifs nationaux et des mesures locales et régionales et à la multiplication des acteurs hors SPE et SPRO, tel que représenté dans la figure n°20.
PENSER LES PROCESSUS ORGANISANTS AU PRISME DE LA THÉORIE HISTORICO-CULTURELLE DE L’ACTIVITÉ
Dans cette partie, nous souhaitons rendre compte des courants théoriques ayant participé à l’élaboration de notre objet de recherche et la spécification des outils et des postures conceptuelles inhérentes à leur mobilisation.
S’agissant d’étudier l’activité et les interactivités d’accompagnement des jeunes en mission locale, nos lectures se sont orientés vers les travaux qui prennent pour objet d’interrogation les inter-relations entre individus et avec les artefacts dans les activités quotidiennes, selon un versant historique.
Même si nous avons choisi de revêtir la théorie de l’activité comme cadre conceptuel principal, l’énoncé des autres lectures possibles vise à reconnaître les apports qu’ils offrent.
LE CARR É DE L’ACTIVITÉ
Parmi les travaux qui se sont saisis du concept d’activité dans les sciences humaines et sociales, selon Christian Licoppe (2008), un « carré de l’activité » s’est formé autour de quatre grandes orientations ethnographiques :
➢ la psychologie de l’activité, et notamment la tradition historico-culturelle de la théorie de l’activité [CHAT] (Vygotsky, Leontiev, Engeström) irrigant de nombreux secteurs tels que l’activité langagière (Bronckart, 1997), les communautés de pratiques (Brown, 1989 ; Bruner, 1991 ; Lave, 1988 ; Wenger, 1991) et les situations de travail (Clot, 1999 ; Cole, 1997) ;
➢ les courants d’inspiration éthno-méthodologique tels que la « cognition située » (Kirshner, 1997 ; Greeno, 1998 ; Suchman, 1987) et la « cognition distribuée » (Hutchins, 1995), se focalisant respectivement sur, les travaux d’organisation au regard des conditions locales et particulières des situations de travail et l’indétermination de l’action par des plans (Suchman, 1987) ; et sur la nature « sociotechno- culturelle » (Ollaginier-Beldame, 2006) et collectivement construite de la cognition humaine, dans son habitat naturel (Hutchins, 1995).
➢ le situationnisme méthodologique, ontologique et technologie de Jacques Therreau (2004, 2005), considérant les activités humaines comme à la fois cognitives, autonomes, incarnées, situées, indissolublement individuelles et collectives, cultivées et vécues, et considérant la question de l’organisation d’emblée comme technologique autant qu’empirique (Theureau, 2005).
Du point de vue épistémologique, elles ont permis de saisir l’activité comme un « concept intégrateur » (Barbier, Durant, 2003), qui « n’appartient primitivement à aucun champ particulier » et qui est situé « au point de convergence de plusieurs disciplines scientifiques » (Schwartz, Faita, Vuillon, 1996 : 296). Le concept d’activité semble pouvoir être saisi dans une pluridisciplinarité et une fixation à plusieurs références (Baudouin, Friedriech, 2001 : 7), afin de déboucher sur une discussion sérieuse des objets concrets et des objets théoriques. Souvent elles-mêmes issues d’influences disciplinaires croisées (Licoppe, 2008), leur alliance semble instable d’autant plus que les unités d’analyse et les méthodologies qu’elles proposent peuvent difficilement faire le voeux de la fraternité.
LA TH É ORIE HISTORICO-CULTURELLE DE L’ACTIVITÉ
L’activité et ses flèches
D’après Yrjö Engeström (1999), la théorie de l’activité (ou théorie historico-culturelle de l’activité) trouve ses origines dans la philosophie allemande classique (Marx, Engels), dans les travaux soviétiques russes de la psychologie historico-culturelle, dont ses tenants sont Lev S. Vygostki (sa dialectique « internalisme/externalisme » et son concept de « zone proximale de développement »), Alexei N. Leontiev et Alexander R. Luria.
Dans cette théorie, l’objectif est de dépasser la traditionnelle unité concrète centrée sur l’individu, pour saisir plutôt l’activité comme « un système complexe de médiations socioculturelles qui sont par nature collectives » (Engeström, 2011 : 171), issues de la rencontre d’un besoin collectif avec une visée. Au lieu de prendre l’action dans ses « ici et maintenant » comme unité d’analyse (Suchman, 1987) ou le système fonctionnel collectif mobilisé par l’action (Hutchins, 1995), il s’agit de mettre la focale sur les contextes de l’activité (social, historique, culturel, technologique).
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Table des matières
INTRODUCTION
FORMES – HISTOIRE – COMMUNICATION
PARTIE 1
HISTOIRE ET IN-FORMATIONS ORGANISATIONNELLES DE L’OBJET CONCRET
CHAPITRE 1
SOCIO-BIOGRAPHIE DE L’OBJET CONCRET
CHAPITRE 2
COMPOSANTES GÉOGRAPHIQUES, POLITIQUES ET FINANCIÈRES DE L’OBJET CONCRET
PARTIE 2
CONSTRUCTION THÉORIQUE ET MÉTHODOLOGIQUE DE L’OBJET CONCRET
CHAPITE 3
PENSER LES PROCESSUS ORGANISANTS AU PRISME DE LA THÉORIE HISTORICO-CULTURELLE DE L’ACTIVITÉ
CHAPITRE 4
CONSTRUIRE L’OBJET DE RECHERCHE
PARTIE 3
QUAND L’ACCOMPAGNEMENT ?
CHAPITRE 5
ÉCOLOGIE SOCIO-TECHNIQUE DE L’OBJET D’ÉTUDE
CHAPITRE 6
QUAND LES CONTRADICTIONS ?
CONCLUSION
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